地方立法質量問題及對策

姚 飛

摘要伴隨著地方立法數量的不斷增多,地方立法中立法質量不高的問題也不斷暴露出來,已經引起了社會的廣泛關注。因此,提高地方立法質量是當前地方立法工作中重要和緊迫的課題。本文對地方立法質量表現的問題和提高我國地方立法質量的對策進行了探討。

關鍵詞地方立法立法質量對策

中圖分類號:D920.0文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-179-02

從1979年地方恢復人大并設立人大常委會以來,到目前為止,地方人大及其常委會制定了7500多件現行有效的地方性法規,民族自治地方制定了600多件自治條例和單行條例。有立法權的地方人大及其常委會共制定了7500多件地方性法規。豍數量眾多的地方立法,為實現我國社會主義法制建設“有法可依”的目標做出了積極貢獻。

但是,地方立法,或者簡單移植,或者機械復制,以至于雖然我國地方立法已經步入數量上的“新干線”,但接踵而來的一系列問題也日益顯露:法律之制定何以彰顯特殊地域之特色,何以體現國民的根本意志,何以實現本土法治、扎根民間……對于此類問題,絕非僅僅通過制定數量巨大但卻失之草率的法規條目可以解決的。

一、我國地方立法質量存在的問題

(一)缺乏地方特色,重復立法

我國各地雖然制定了數量驚人的地方法規,但共同的一點就是嚴重缺乏地方特色。這種“拿來主義”直接導致地方立法的趨同性,導致被照抄的上位法“水土不服”而被作為擺設予以閑置。在中央已有明確立法的情況下,地方仍然進行相關的地方立法,就不是體現地方特色,而是嚴重浪費立法資源,破壞法制統一的重復立法行為了。

比如,我國地方法規中有關國家森林公園方面的立法不但在數量上少的可憐(至今全國僅有6個省制作了地方國家森林公園管理辦法或條例:湖南、遼寧、廣州、山西、四川、貴州),而且,單個法規在“質量上”也欠缺,豎地方適應性體現不明顯,缺乏地方特色,沒有可操作性。

(二)存在地方保護主義傾向

實踐中大量地方立法客觀上造成了地區封鎖、地方保護主義等情形。這主要表現為三方面:首先,由于對本地經濟和社會發展的狀況缺乏高屋建瓴的把握,

在立法規劃方面,沒有整體的謀篇布局,分不清立法的輕重緩急;其次,不能將本地經濟、社會發展的全局同全國政治、經濟、文化等方面的發展有機結合起來;再次,未能將地方立法與本地的地域性優勢結合起來,立法不但沒有凸顯、利用、引導這一優勢,甚至自我限制了手腳;豏最后,有的地方,目光短淺,打著地方特色之名,行地方保護之實。

如1999年上海市為了促進本地汽車工業的發展,設立法規對來自湖北的“富康”汽車征收8萬元的牌照費,當年上海只銷售了24輛“富康”汽車。武漢市也采取反擊措施,通過相應立法對上海生產的“桑塔納”征收7萬元的所謂特困費。

(三)部門利益傾向嚴重

地方立法的實踐中大多數法規草案都是由政府有關部門起草的,不可避免的存在著部門利益的傾向。在政府有關部門起草地方性法規時往往熱衷于規定收費、發證、審批、罰款等有關條款,而對制約本部門的權力,保護企業、法人以及公民個人的合法權益等內容考慮得較少,有意回避自身的義務和責任,甚至幾個部門對同一事項爭管理權和執法權,不適當地擴大本部門的權力和利益。例如房地產行業中,地方政府和開發商結成統一利益聯盟,通過頒布法規規章,“合法地”以低廉的價格剝奪農民的土地然后高價倒賣出去。

(四)越權立法現象明顯

我國中央立法由于受“宜粗不宜細”思想的影響,部分立法過于滯后又過于原則,地方急需的規則遲遲不能出臺,地方立法因此相當活躍,立法越權,立法爭權、與上位法不斷沖突的現象可謂比比皆是。例如某縣制定《非正常上訪行為處理辦法》,對非正常上訪行為的處理,涉及限制人身自由的強制措施和處罰甚至涉及犯罪和刑罰。豑而根據《立法法》規定,“限制人身自由的強制措施和處罰”、“犯罪和刑罰”等事項“只能制定法律”, 這可謂地方立法超越上位法權限的極端表現。地方立法機關的越權立法行為破壞了社會主義法制的統一性和權威性,對地方立法質量的危害很大。

二、地方立法質量的法理學基礎

法制化的逐步推進,不但需要完善的市場經濟體制為基礎,還需要立法者有成熟的法治理念,需要國家提供好的法律,要求地方立法質量要達到比較理想的狀態,最終使社會具有接受法治的基礎。

關于法制的具體含義,至少可以從5種角度加以理解:一個是宏觀的治國方略;二是理性的辦事原則;三是民主的制度模式;四是文明的法律精神;五是理想的社會狀態。這些不同角度的理解,對地方法制化建設都有指導意義。

衡量地方立法質量的高下,應當看當地的法規是否為社會確定了一種合理的組織結構、規范的行為模式、正確的價值選擇;應當看此法規是否反映并滿足社會需求,能否解決社會經濟發展中的矛盾,是否有利于最大限度地發揮公民和法人的自主性,能否使社會各個利益集團之間的利益得到平衡,應當看法規是否合乎法律的精神,使法律與法律之間關系也能夠平衡協調。目前來看,地方能否制定出適應經濟社會跨越式發展需求的高質量的法律法規,是擺在我們面前的—項

艱巨任務,也是地方推進法制化建設所首要考慮的問題。

要充分發揮地方法制手段的作用,確立以尊重群眾、維護群眾利益為核心的依法決策機制,進一步擴大地方立法主體,爭取將更多民意通過法定程序反映到立法過程中來。通過建立健全地方立法和規范性文件公開征求意見和科學論證、決策聽證等制度,從程序上鼓勵律師、社會團體等成為各種利益群體的代言人,以提高聽證、論證的科學性和有效性。完善政府規章備案審查制度,擴大聽取和審議“一府兩院”專題工作匯報范圍和述職評議對象范圍,加強對“一府兩院”在法律實施上的監督。優化信訪工作功能,完善社情民意表達和反饋制度,通過制度性安排,使信訪部門的意見更多地進入人大、政府重要決策過程中去。這一切法制化目標的實現,無不有賴于地方立法質量的進—步提高。

三、提高我國地方立法質量的對策

地方立法名為地方,實則關系全國的大局。地方立法的質量就是地方立法的生命。在我國法治日趨現代化的今天,為了使地方立法能夠有效地迎接全面升級和全球化的考驗,必須高度重視提高其質量。

(一)加強地方立法主體建設

地方立法不是用一種權威遏制社會的發展,而是通過制度服務于改革、發展和穩定的大局、服務于社會,使整個社會在法制軌道上有序運轉。地方立法者必須改變地方立法“重管理、輕服務”的觀念,牢固樹立地方立法為人民群眾服務,為經濟建設服務的觀念。

做到既授予權力又限制權力,對克服部門利益傾向十分重要。按照憲法規定,立法必須貫徹規定行政機關的權力與責任相統一的原則。任何國家機關不能只有權力,而不承擔責任。地方立法工作者要改變“治民不治官”的觀念,樹立行政權力受制約的觀念,將行政權力法定化,做到有權必有責,用權受監督,侵權須賠償。這就要求地方性法規在內容設定上:一是不僅要確定執法部門,賦予相應的權力,而且要將部門的義務和責任明晰化、具體化;二是要明確行使權力的范圍,對其作出相應的限制規定,防止超越權力、濫用權力;三是要明確查處、糾正越權和濫用權力行為的監督機關。

(二)加強地方立法主體素質的建設

作為主要的地方立法主體,地方人大代表綜合素質的高低直接影響著地方立法的質量,必須搞好自身的素質建設,所以對地方人大代表的資格做出某些適當的限制非常必要的。地方人大設置若干委員會,職能各不相同,其對某一方面專業知識的了解和掌握,特別是在人大開展的執法檢查過程中了解的實際情況比較多,而且具有比較超脫,不受部門利益左右的優勢,因而能夠及時客觀地提出立法建議或者法規草案修改意見,這些是起草法規草案的同志較難做到的,在立法中充分發揮相關委員會的作用十分重要。從立法調研到法規草案表決,相關委員會的參與可以有效地補充起草法規草案的同志在專業性、技術性知識方面的欠缺。

(三)優化立法主體結構

可以建立建立立法助理制度。“立法助理是協助立法機關及人民代表履行立法職責、完成立法工作的具有立法專門知識的人員。立法助理制度是隨著近代各國立法工作的專門化和立法機關職能的不斷強化而發展起來的、協助立法機關工作的一項立法制度。”立法助理的出現,將在相當程度上彌補現有立法資源的不足,有效提高立法質量。重慶市人大是全國第一個涉足立法助理制度領域的省級人大立法主體,一位名叫李壽廷的西南政法大學在讀博士生成為我國省級人大常委會的首位個人立法助理之后,深圳、上海、成都、鄭州和廣東、湖北等地方人大也先后進行了類似的嘗試(有的叫法律助理,有的叫立法咨詢委員或立法咨詢員),已積累了相當經驗。在此基礎上,希望能將立法助理逐步規范化、法制化,使之展現出“細節之變的制度力量”。豖

立法是社會正義的第一道堤壩,是法治長城的重要基石。地方立法,名為地方,實則為了推進國家法治。所以,地方立法的作用和意義不可小視,其質量的高低,直接關系國家法制的統一和法律體系的完善,直接關系廣大人民群眾的根本利益能否得到充分體現和保障,直接關系依法治國方略能否順利實施。因此,必須通過加強地方立法主體建設、明確地方立法權限和完善地方立法程序來實現地方立法質量的全面提高,保證科學、民主的地方性法規得以出臺,以維護廣大人民群眾的根本利益,實現依法治國的目標。