加強(qiáng)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的若干思考

馮景合 胡成勝

摘要民事、經(jīng)濟(jì)案件中的“執(zhí)行難”已經(jīng)成為法院工作中的“老大難”。解決這一難題,需要多方的探索與協(xié)作,其中最為關(guān)鍵的是強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督,這是檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé),是憲法權(quán)力制衡原則的體現(xiàn),也是社會(huì)主義法制建設(shè)的需要。然而,由于立法的模糊造成實(shí)務(wù)界與理論界對(duì)檢察機(jī)關(guān)的此項(xiàng)權(quán)力有不同理解,從而引起檢法沖突,解決這一沖突有待立法的進(jìn)一步完善,明確具體的可操作性規(guī)定的出臺(tái)。

關(guān)鍵詞民事執(zhí)行執(zhí)行監(jiān)督法律監(jiān)督權(quán)檢法關(guān)系

中圖分類號(hào):D926.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-173-02

一、民事執(zhí)行監(jiān)督的現(xiàn)狀

目前,對(duì)執(zhí)行工作的監(jiān)督包括泛化的監(jiān)督和專門監(jiān)督,泛化的監(jiān)督主要包括人大監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督以及其他形式的監(jiān)督,但這些監(jiān)督不具有專門性和程序性,對(duì)個(gè)案沒(méi)有法律效力,所以在此姑且將其成為泛化的監(jiān)督方式。除此之外就是專門監(jiān)督,包括審判機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和檢察機(jī)關(guān)的專門監(jiān)督兩個(gè)方面。

審判機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督,是指執(zhí)行程序中上級(jí)人民法院發(fā)現(xiàn)下級(jí)人民法院的執(zhí)行行為錯(cuò)誤,或者據(jù)以執(zhí)行的生效法律文書有錯(cuò)誤時(shí),指令下級(jí)人民法院予以糾正,或直接由上級(jí)人民法院依法糾正其錯(cuò)誤的制度。然而,在現(xiàn)實(shí)中這種監(jiān)督方式有其自身無(wú)法克服的局限性。任何國(guó)家權(quán)力的行使缺少了外部監(jiān)督僅靠?jī)?nèi)部自律是不夠的,必然會(huì)導(dǎo)致權(quán)利濫用,滋生腐敗。這是不爭(zhēng)的事實(shí),執(zhí)行權(quán)也不例外。因?yàn)樗吘故且环N局部的、對(duì)內(nèi)的、有限的監(jiān)督,如果一旦出現(xiàn)問(wèn)題審判機(jī)關(guān)往往會(huì)考慮維護(hù)自身形象、自身利益等因素的需要,大事化小,小事化了,而司法公正的價(jià)值觀就難以保障。

與以上監(jiān)督方式都不同,檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督有以下特點(diǎn):(1)國(guó)家性,即檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的一部分,是通過(guò)國(guó)家立法的形式,由最高權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)給人民檢察院行使的。(2)專門性,即法律監(jiān)督權(quán)由人民檢察院專門行使,人民檢察院以法律監(jiān)督為專職專責(zé)。(3)規(guī)范性,即法律監(jiān)督的對(duì)象、范圍、程序、手段等均有法律規(guī)定。(4)程序性,即檢察機(jī)關(guān)實(shí)行法律監(jiān)督必須遵循法定的程序,同時(shí)監(jiān)督的效力也主要是啟動(dòng)相應(yīng)的司法程序。(5)強(qiáng)制性,檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督具有法律效力,以國(guó)家強(qiáng)制力為保證。這些特點(diǎn)表明,檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督具有獨(dú)特的性質(zhì),是其他監(jiān)督式不能替代的。因此由檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行專門監(jiān)督更加合理,更有利于解決“執(zhí)行難”的問(wèn)題。然而,由于受種種因素的阻撓,檢察機(jī)關(guān)的民事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)并沒(méi)有充分發(fā)揮其應(yīng)有的效能,致使此項(xiàng)權(quán)力有虛置的嫌疑。因而,強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行的法律監(jiān)督權(quán)是當(dāng)前走出困境的有效出路。

二、加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督民事執(zhí)行的合理性與必要性

(一)加強(qiáng)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的法理基礎(chǔ)

關(guān)于執(zhí)行程序的性質(zhì)理論界有不同的觀點(diǎn),有人認(rèn)為它是審判行為的延續(xù),有人認(rèn)為它應(yīng)歸于行政行為的范疇,有人認(rèn)為它屬于司法行為的一種,還有人認(rèn)為它兼具司法權(quán)和行政權(quán)的雙重屬性。可謂眾說(shuō)紛紜。但無(wú)論如何,民事執(zhí)行程序是一種典型的權(quán)力型程序,這一點(diǎn)是不爭(zhēng)的事實(shí),執(zhí)行權(quán)是國(guó)家立法機(jī)關(guān)賦予執(zhí)行機(jī)構(gòu)運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力強(qiáng)制債務(wù)人(被執(zhí)行人)履行執(zhí)行根據(jù)中所確定的任務(wù),以實(shí)現(xiàn)債權(quán)人的合法權(quán)益的一種法定權(quán)力,帶有濃厚的強(qiáng)制性色彩。這種強(qiáng)制權(quán)無(wú)論是屬于司法權(quán)的范疇也好,行政權(quán)的范疇也罷,可能會(huì)影響到執(zhí)行機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置,但都不可避免的具有權(quán)力的一般特性,作為一種國(guó)家權(quán)力,都離不開(kāi)我國(guó)一元化權(quán)力結(jié)構(gòu)之下的權(quán)力制衡機(jī)制的框架。

我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家,國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民,人民代表大會(huì)制度正是建立在這一前提下的一元制政體,在這樣的體制下如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力之間、司法系統(tǒng)內(nèi)司法權(quán)之間的監(jiān)督與制約,是國(guó)家權(quán)力合理配置中首要的和必須考慮的問(wèn)題。而一元化政體在本質(zhì)上和政治理論上都是排斥西方的分權(quán)而傾向于集中設(shè)置一種有限的權(quán)利制約機(jī)制。國(guó)家需要有一個(gè)經(jīng)常的監(jiān)督機(jī)構(gòu),需要把維護(hù)法制作為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)能,這項(xiàng)權(quán)能賦予行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)都有無(wú)法克服的弊病,按照監(jiān)督制約理論,中國(guó)選擇了設(shè)立檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),集中和專門行使維護(hù)法制統(tǒng)一的權(quán)利制衡模式。同時(shí),當(dāng)法律監(jiān)督權(quán)上升為一個(gè)獨(dú)立的法律權(quán)力以后,任何部門的法律實(shí)施的任何環(huán)節(jié)都不應(yīng)該游離于這一專門的法律監(jiān)督之外,任何其他監(jiān)督方式包括部門的內(nèi)部監(jiān)督都不能排斥或代替檢察機(jī)關(guān)的專門監(jiān)督。執(zhí)行程序作為法律實(shí)施的一個(gè)重要環(huán)節(jié),理應(yīng)納入檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督范圍內(nèi),而不能因?yàn)榉ㄔ合到y(tǒng)內(nèi)部建立了監(jiān)督機(jī)制而排斥檢察院的專門監(jiān)督,這樣才能保障法制統(tǒng)一正確地實(shí)施。因?yàn)?我國(guó)正處于社會(huì)主義法治建設(shè)時(shí)期,法治的基本要求就是限制權(quán)力,若沒(méi)有權(quán)力的相互制約,就無(wú)法防止權(quán)力濫用,所謂的法治就是虛假的法治。在我國(guó)的司法實(shí)踐中,權(quán)力制衡理論在法治精神的引導(dǎo)下就自然轉(zhuǎn)化為法律監(jiān)督形式。而民事執(zhí)行權(quán)沒(méi)有外部監(jiān)督的現(xiàn)狀完全不符合現(xiàn)代法治的精神,也不符合我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求。

(二)加強(qiáng)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的必要性

1.檢察監(jiān)督是保障司法公正的需要。當(dāng)前,民事執(zhí)行難的一項(xiàng)重要原因就是據(jù)以執(zhí)行的生效裁判本身有失公正或訴訟過(guò)程中有顯失公正的地方。這也是人民群眾對(duì)司法工作反映最強(qiáng)烈、最突出的問(wèn)題。針對(duì)此問(wèn)題,有人提出通過(guò)提高法官素質(zhì),強(qiáng)化法官職業(yè)自律,完善上下級(jí)法院的審級(jí)監(jiān)督等方式來(lái)解決。然而,不論審判程序如何完善,僅靠法官自律和法院內(nèi)部監(jiān)督是難以保障審判公正的。實(shí)踐中,相當(dāng)一部分錯(cuò)案是一些法官不遵守職業(yè)道德、故意違背事實(shí)和法律,甚至收受賄賂、徇私舞弊、枉法裁判造成的,許多錯(cuò)案經(jīng)過(guò)兩審乃至多次審理仍得不到改判,說(shuō)明法院內(nèi)部制約、上下級(jí)法院之間監(jiān)督的作用都具有相當(dāng)?shù)木窒扌?外部監(jiān)督必不可少。加強(qiáng)檢察院對(duì)民事執(zhí)行程序的監(jiān)督,有利于發(fā)現(xiàn)審判過(guò)程中的不公正現(xiàn)象,督促法院予以糾正,并防止執(zhí)行過(guò)程中不公正裁定的發(fā)生,從根源上解決執(zhí)行難的問(wèn)題。

2.檢察監(jiān)督是保障司法獨(dú)立的需要。實(shí)踐中,防害民事執(zhí)行的障礙之一就是地方保護(hù)主義和行政干預(yù),由于地方各級(jí)法院在人、財(cái)、物上對(duì)地方政府的依賴,使得法院不得不順從于地方政府或政府領(lǐng)導(dǎo)的意志,在執(zhí)行活動(dòng)中有意不作為。而檢察院作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),在組織結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)體制方面具有不同于法院的獨(dú)特之處。檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制不同于人民法院的審級(jí)監(jiān)督關(guān)系,上下級(jí)檢察院之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院的工作,上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作。這種領(lǐng)導(dǎo)體制有利于檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立統(tǒng)一地行使監(jiān)察權(quán),排除外界干擾,高效率地開(kāi)展檢察工作。因此由檢察院專門監(jiān)督法院的民事執(zhí)行,有利于督促法院獨(dú)立地客觀公正地開(kāi)展執(zhí)行工作,避免受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的不當(dāng)干預(yù),維護(hù)司法獨(dú)立。

3.檢察監(jiān)督是維護(hù)司法權(quán)威的需要。司法最終解決的原則,使法院的獨(dú)立性與審判的權(quán)威,成為依法治國(guó)的重要保障。法院的權(quán)威并不是源于它掌握司法權(quán)這一事實(shí),而是源于公眾的信任,而公眾的信任是建立在法院正確地行使司法權(quán),公正地、有效地調(diào)整訴訟案件所涉及的社會(huì)關(guān)系,以及依照法律程序進(jìn)行審判,維系司法活動(dòng)的程序公正的基礎(chǔ)之上的。對(duì)于一項(xiàng)民事?tīng)?zhēng)議,老百姓最關(guān)注的其實(shí)就是處理結(jié)果,即訴訟活動(dòng)的最后一個(gè)環(huán)節(jié)——執(zhí)行。然而現(xiàn)實(shí)中種種“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”的現(xiàn)象,使當(dāng)事人費(fèi)盡周折得到的卻是一張法律的“白條”或者得不償失。長(zhǎng)此以往,公眾對(duì)法律的信任就無(wú)從談起,法院定分止?fàn)幍墓δ苤饾u癱瘓,法院的權(quán)威也將喪失殆盡,某種意義上意味著國(guó)家法制缺乏公信力,意味著法制最后防線的廢址。“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”長(zhǎng)期持續(xù)存在的現(xiàn)實(shí),也從一個(gè)側(cè)面暴露了其他監(jiān)督方式的不力,法院內(nèi)部監(jiān)督的弊端。因而有效克制“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”,促進(jìn)公正司法,強(qiáng)化司法效能,不能不以檢察院監(jiān)督為前提。

(三)加強(qiáng)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的法律依據(jù)

我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第12條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”從而以根本法的形式確立了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位。對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)的應(yīng)有之義。

同時(shí),我國(guó)《民事訴訟法》總則第14條明確規(guī)定:“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。”這里雖然沒(méi)有明確指出民事執(zhí)行也是檢察院的監(jiān)督對(duì)象,但執(zhí)行程序是“審判活動(dòng)”的應(yīng)有內(nèi)涵,因?yàn)椤皩徟谢顒?dòng)”應(yīng)是包括從起訴、審理直至執(zhí)行等整個(gè)訴訟的全過(guò)程,就如同本法第6條規(guī)定的“民事案件的審判權(quán)由人民法院行使”中的“審判”一詞的內(nèi)涵和外延一樣。另外,民事訴訟法第204條規(guī)定:“執(zhí)行過(guò)程中案外人對(duì)執(zhí)行標(biāo)的提出書面異議的……依照審判監(jiān)督程序處理……”而審判監(jiān)督程序既包括人民法院決定再審、當(dāng)事人申請(qǐng)法院再審而引起的審判監(jiān)督程序,也當(dāng)然包括因檢察院抗訴而啟動(dòng)的審判監(jiān)督程序。《民事訴訟法》第187條規(guī)定:“最高人民檢察院對(duì)各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定,上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定,……應(yīng)當(dāng)提出抗訴。”這里的“裁定”并沒(méi)有將執(zhí)行中的“裁定”排除出去,即民事執(zhí)行裁定也屬于檢察院抗訴對(duì)象。由此可見(jiàn),對(duì)民事訴訟活動(dòng)的檢察監(jiān)督不僅包括對(duì)產(chǎn)生生效法律文書的審判活動(dòng)的監(jiān)督更應(yīng)包括對(duì)這些法律文書的執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督。

綜上所述,檢察院對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督有充足的法律依據(jù),然而不可否認(rèn)的是,這些規(guī)定都過(guò)于原則化,缺少具體的、可操作的程序性規(guī)定,也正是由于此,導(dǎo)致了實(shí)踐中對(duì)檢察院民事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的爭(zhēng)議,致使檢察院行使執(zhí)行監(jiān)督權(quán)障礙重重,尤其是最高人民法院在1995年的一個(gè)批復(fù)中指出:“人民檢察院針對(duì)人民法院在執(zhí)行程序中作出的查封財(cái)產(chǎn)的裁定提出抗訴,于法無(wú)據(jù),人民法院不予受理”,進(jìn)一步阻止了檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督。在此,且不談最高人民法院的此舉是如何值得商榷,至少表明一點(diǎn),那就是建立健全一套完整可行的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機(jī)制是加強(qiáng)民事執(zhí)行監(jiān)督的當(dāng)務(wù)之急。

三、完善立法,妥善解決檢法爭(zhēng)議

上述檢察院和法院之間關(guān)于民事執(zhí)行監(jiān)督的沖突,其本質(zhì)原因是沒(méi)有正確處理檢法關(guān)系。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第135條首次明確規(guī)定了法院和檢察院之間的關(guān)系,規(guī)定:“人民法院,人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件,應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé),互相配合,互相制約,以保證準(zhǔn)確有效的執(zhí)行法律。”因此,分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的憲法原則應(yīng)該成為協(xié)調(diào)檢法關(guān)系的指導(dǎo)原則。這一原則強(qiáng)調(diào)了法院和檢察院各自的憲法地位,強(qiáng)調(diào)了各自的獨(dú)立性,強(qiáng)調(diào)了監(jiān)督權(quán)和審判權(quán)之間的合理協(xié)調(diào)和平衡。檢法關(guān)系的協(xié)調(diào)有賴于對(duì)這十二字原則的整體理解,任何片面的理解都是對(duì)某一種權(quán)力的傷害,都將導(dǎo)致檢法關(guān)系的失調(diào)和混亂。

檢察院對(duì)法院民事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督,也要秉承這一原則。一方面,檢察院的法律監(jiān)督權(quán)需要落實(shí)到位,那種將檢察院的民事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)虛置的想法是不正確的,實(shí)踐中法院?jiǎn)畏矫嫦拗茩z察院抗訴權(quán)或者法律監(jiān)督權(quán)的范圍的做法也是不妥當(dāng)?shù)摹Ａ硪环矫?這種法律監(jiān)督權(quán)的行使也要尊重法院的獨(dú)立性,一定程度上還需要尊重法院裁判的既判力,而不能不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)法院行使其審判權(quán)。法院需要保證檢察院法律監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn),而不能故意予以抵制。檢察院也要保證法院審判權(quán)的行使,而不能以為自己就能作出實(shí)體決斷。

然而,由于立法的模糊和空白,導(dǎo)致檢察院、法院對(duì)其關(guān)系的理解發(fā)生分歧,引起檢法沖突。近年來(lái),最高人民法院出臺(tái)的一系列限制檢察院抗訴范圍的司法解釋就是這種沖突的實(shí)例。解鈴還需系鈴人,只有從源頭上加以解決,即只有全國(guó)人大及其常委會(huì)完善立法,依法律的形式明確規(guī)定檢察院監(jiān)督民事執(zhí)行的范圍、方式以及具體的可操作的程序,才能有助于從根本上解決檢法沖突的此種情形。在全國(guó)人大及其常委會(huì)加強(qiáng)立法的同時(shí),對(duì)于司法解釋也要進(jìn)行清理,違法要堅(jiān)決廢止,合法正當(dāng)?shù)目梢陨仙秊榉伞?/p>