《環境保護法》修改基本問題研究

王新建

摘要現行的《中華人民共和國環境保護法》在諸多方面表現出弊端,亟待做出修改。本文在參考日本、俄羅斯、瑞典等國家的環境基本法的基礎上,結合國內學者的觀點,提出了對與環境保護法立法目的、基本權利義務、基本原則、基本制度的修改建議。

關鍵詞環境環境保護法修改

中圖分類號:D922.6文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-168-02

一、問題的提出

我國現行的《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱“環境保護法”) 是在原《環境保護法(試行)》的基礎上修改制定的,自1989年12月26日起施行,它規定了我國環境保護工作的基本任務、基本原則、基本政策、基本制度和基本要求。不可否認,環境保護法為我國環境法律體系的完善奠定了基礎,是一部在我國環境保護工作中起到指導性作用,具有重要意義的法律。然而由于該法頒布已近20年的時間,期間我國的環境保護的基本狀況發生了很大的變化,各類環境保護單行法也陸續頒布或修訂,新的環境保護政策和制度陸續出臺,《環境保護法》已經不能適應我國環境保護工作的需要,因此對環境基本法的修訂已經迫在眉睫。

二、外國環境保護法概況

在應對環境問題方面,某些發達國家已形成了一套嚴密的環境法制體系,這就為我國提供了很好的借鑒學習的對象,以下,筆者將對幾個國家起環境基本法作用的法律的基本內容進行介紹,對其特點進行概括。

(一)日本《環境基本法》

1993年11月,日本制定了《環境基本法》,取代了之前的《公害對策基本法》。《環境本法》共有三章46條。其中,該法立法目的規定為:“制定環境保護的基本理念,明確國家、地方公共團體、企(事)業者及國民的責任和義務,規定構成環境保護政策的根本事項,綜合而有計劃地推進環境保護政策,在確保現在和未來的國民享有健康的文化生活的同時,為造福人類做出貢獻。”環境保護的理念即為該法的基本原則,包括四方面,即倡導可持續發展,構建低環境負荷的環境優先型社會(要求社會各方公平的承擔各自應負的責任),強調預防原則,積極參與解決全球環境問題豎。環境保護的基本制度包括環境基本計劃、環境影響評價、環境標準、經濟手段、低環境負荷以及再生產品的生產與消費、地方政府對策、公害糾紛的處理與救濟被害者、公眾參與、國際合作等基本制度。

(二)俄羅斯《環境保護法》

俄羅斯《環境保護法》于2002年1月10日頒布,共16章84條。其中立法目的為“根據俄羅斯聯邦憲法,每個人都有享受良好環境的權利,每個人都必須愛護自然和環境,珍惜自然財富。自然財富是生活在俄羅斯聯邦國土上的各族人民持續發展、生存和活動的基礎。本聯邦法確立環境保護領域國家政策的法律基礎,以保證平衡地解決各項社會經濟任務,保持良好的環境、生物多樣性和自然資源,其目的是滿足當代人和未來世世代代的需要、加強環境保護領域的法律秩序和保障生態安全。”第一章總則中規定的環境保護基本原則包括保障環境權原則、生態利益、經濟利益和社會利益科學合理結合原則、利用自然付費及損害環境賠償原則、生態危害推定原則等。在基本制度方面,規定了環境規劃、環境影響評價、環境標準、經濟制度、生態認證鑒定保險制度、建立防護及保護區、建立生態災難區緊急狀態區制度、國際合作制度等等。

(三)瑞典《環境法典》

《瑞典環境法典》是瑞典制定和頒布的第一個綜合性的環境立法。法典于1998年6月被核準并于1999年1月起生效。環境法典共分七個部份,由33章,456個段落(節)組成。其中《瑞典環境法典》明確規定瑞典環境法的目標就是“促進可持續發展,確保為當代以及子孫后代創造一個健康、和諧的生存環境。當代人不能以破壞環境、耗盡自然資源的方式來生活,要尊重和保證自然應當擁有的受保護的權利,我們有責任管理自然環境及其資源,法典將引導和督促政府、企業、公眾等實現這一目的。”在基本原則方面該法典在第二章中規定了舉證原則、信息采集原則、預防原則、使用最佳技術原則、污染者負費原則、選擇適當地點原則、資源管理原則和生態循環原則、產品替代原則、合理原則、停止原則。基本制度方面包括環境許可制度、環境質量標準制度、環境影響評價制度、環境監管制度、環境補償及賠償制度、環境保險制度。

從上述各國環境保護基本法來看,外國在環境保護立法方面有以下特點:(1)上述頒布于最近20年的法律無一例外的都在立法目的部分明確提出或者體現了可持續發展的思想,可見可持續發展思想已經成為環境立法中一條根本性指導原則;(2)雖采取了不同的方式,但上述各法均有保障公民合法環境權益的規定,并且有的還明確了各方在環境保護中的基本權利與義務,體現了環境保護法中權利本位的思想;(3)以上各法均由專門的章節明確規定環境保護的基本原則,通過總結并提出基本原則的方式彌補了穩定的法律調整不斷變化的環境問題的不足;(4)以上各法在基本制度方面均由專門的條文明確,具有可操作性,并且都強調了公眾參與、信息公開的制度,為立法目的以及基本原則的實現奠定了良好的制度基礎。通過這些特點的總結就為我國環境保護法的修改提供了一個大致的思路。

三、立法目的的修改

從外國環境保護立法中可以看出,將可持續發展思想寫入環境保護法的目的是世界各國環境立法的趨勢,但是用何種方式進行表述依然是一個值得探討的問題。筆者認為,若在環境保護法的立法目的中直接出現可持續發展的表述,則必須在其他條文中對可持續發展的理念做進一步解釋,從而造成不必要的冗余,同時我國業已形成的環境的概念包含了自然資源的內容,沒有將保護自然資源單獨表述的必要。因此建議將環境保護法立法目的的條文表述為:為保護和改善環境,保障當代及未來各代人享有優良環境的權利,實現環境、社會、經濟的協調發展,制定本法。

四、基本權利義務的修改

對此部分的修改,雖然國內學者普遍認為應明確規定與環境有關的各方基本權利與義務,但在具體方式上仍爭議較大。從本質上來說,目前國內學者討論的是一般意義上一切與環境有關的權利,也就是憲法上的環境權,這種權利是基本人權的組成部分,也是制定一切環境法律在憲法上的依據。而具體到環境保護法中,若對上述意義上的環境權加以規定,則是既已存在的法律對其立法依據的重申,在法律調整實際問題的過程中沒有任何意義。基于以上認識,筆者認為,修改后的環境保護法中此部分應當借鑒國外的做法,只具體規定各方主體在環境保護中的基本權利與義務即可,而沒有必要提出并解釋較為抽象的環境權。在主體方面,環境方面的實體權利是人格化的權利,其主體不應包括法人及其他組織,而環境方面的程序性權利則應將非自然人主體包括在內以更好的保障實體權利;在基本義務方面則應當涵蓋所有主體。

具體來說,基本權利應規定為:公民有享有健康優良環境的權利,優良的環境包括清潔的空氣、清潔的水體、安寧的環境、良好的采光、通風等;公民在取得許可后有開發利用自然資源的權利;公民、法人及其他組織有參加國家環境管理、參與環境決策的權利;公民、法人及其他組織對任何嚴重侵害上述權利的主體有權向法院提起訴訟。基本義務應規定為:公民有保護環境不因自己的行為而遭受污染或破壞的義務;公民、法人及其他組織對于因自身活動而造成的環境污染或破壞有采取必要措施進行治理或恢復的義務;國家及各地方環境保護主管機關有采取必要措施防治環境污染及破壞的義務。

五、基本原則的修改

環境保護法的基本原則作為環境保護工作的指導性準則應由專門的條文予以明確。鑒于基本原則的性質,對環境保護法基本原則的規定不宜過分細致,以免其失去指導意義,同時也可避免基本原則與基本制度相重復,浪費立法資源。結合外國的立法經驗,修改后的我國環境保護法應當確立以下基本原則:

(一)環境與社會、經濟協調發展原則

環境保護工作應與社會發展、經濟建設相協調,達到環境效益、社會效益、經濟效益的統一。該原則可視為環境保護法中最根本的原則。

(二)預防為主、防治結合原則

國家利用各種管理手段,采取防范性措施,防止環境問題的發生,同時積極治理和恢復現有的環境污染和自然破壞。此原則為國家面對環境問題采取積極防治措施的概括。

(三)公眾參與原則

在環境保護工作過程中,公眾有權通過一定程序參與一切與其自身環境利益相關的決策。該原則是保護公民環境權益,提高環境決策過程中信息的透明度所必須確立的原則,也是世界發達國家采取民主的方式解決環境問題的成功探索。

(四)利用者保護,污染者負費原則

獲得自然資源開發利用權的團體或個人應采取一切必要的措施,保護自然資源和環境不受破壞;污染和破壞環境造成的損失及治理污染的費用由污染者負擔。本條原則為環境保護工作的兩大部分(污染防治和自然資源保護)在具體實施過程中所必須遵循的一般性準則。

(五)國際合作原則

國家與國際各國一道,積極參與解決全球性環境問題。這條原則是在全球性環境問題日益嚴重、保護全球環境呼聲日益高漲的背景下與時代發展相符合的原則。

六、基本制度的修改

基本制度是環境保護法的主要部分,只有通過完善基本制度才能保障基本權利,實現立法目的。環境保護基本制度是環境保護工作中普遍適用的制度,至于具體的污染防治以及自然資源保護的制度則不屬于基本制度的范疇,應在規定基本制度后由其他條文參照具體的單行法來規定。從本文第二部分的介紹中可以看到,以下制度已為世界各國所普遍采用,我國也有必要在修改后的環境保護法中予以明確。

(一)環境規劃制度

國家以及各地方人民政府及其行政管理部門應依照法定程序編制關于城市環境質量控制、污染物排放控制和污染治理、自然生態保護以及其他與環境保護有關的規劃。國家以及個地方人民政府應在在計劃期內采取防治措施實現既定環境目標。豏環境規劃制度是遵循環境與社會、經濟協調發展原則,保證環境效益與經濟效益相統一的必要制度。

(二)環境影響評價制度

在進行一切可能影響環境的工程建設、開發活動和各種規劃前,都應當在調查、預測和評價的基礎上提出環境影響和防治方案的報告,在經所在地環境保護主管部門批準后才能實施。這項基本制度是對預防為主,防治結合原則的具體體現。2002年我國已經頒布了《中華人民共和國環境影響評價法》,在環境保護法中只對該制度進行概括,具體實施方法援引環境影響評價法中的規定可以有效避免法律規定的重復,有助于建立科學合理的環境法體系。

(三)環境標準制度

國家及地方各級環境保護主管機關應制定并公布環境標準,即根據物理、化學、生物和其他指標規定在一定的地理區域內,有關大氣、水、土壤以及其他環境因素可以承受的最低限度的環境質量標準值。各主體應根據各種環境標準,合理并充分利用環境資源,使環境質量始終保持在環境標準的范圍之內。國家及地方各級環境保護主觀機關應采取必要措施,確保環境標準制度得到有效實施。

(四)環境許可證制度

凡對環境有不良影響的各種規劃、開發、建設項目、排污設施或經營活動,其建設者或經營者需要事先提出申請,經主管部門審查批準,頒發許可證后才能從事該項活動。許可證的管理程序可以分為申請、審查、決定、監督、處理五個部分。豐如果說環境影響評價制度是對開發利用環境活動事前的監督,那么環境許可證制度則是對整個活動過程全面的監督和管理。在環境保護法中規定這一制度有助于建立一個全面科學的環境監管制度。

(五)環境經濟制度

國家采用經濟刺激的方法調整環境問題。該項制度包括(1)環境稅費制度:對自然資源的開發利用應征收資源稅,對環境造成污染的應征收排污費。(2)經濟鼓勵制度:對于從事環境保護活動和環保產業的個人和企業,政府、銀行的部門應給予鼓勵、資助和優惠。(3)環境保險制度:依法從事需要許可證或需要審批活動的生產經營活動主體應當按照規定向政府繳納一定數額的環境保險金。發生環境污染或破壞事故后,若責任人無能力支付相關費用或無法確定責任人,則由政府從環境保險金中支付。確立上述經濟制度可以使環境保護法與我國已確立的社會主義市場經濟體制相適應,有利于調動社會各方保護環境的積極性。

(六)關于公眾參與制度

在規定了公眾參與原則以及公民環境基本權利的基礎上,無須在基本制度中明確提出專門的公眾參與制度,而應當在上述各項制度的決策和實施過程中強調公眾的參與,使公眾參與滲透于環境保護工作的各個過程之中,建立良好的環境民主氛圍。同時,應當將政府環境信息公開制度作為公眾參與的保障性制度寫入環境保護法中。