試論房屋拆遷之經濟法理念

陳昊陽

摘要目前,隨著我國市場經濟的持續快速發展和城市化進程的加速,房屋拆遷已成為全國各城市建設和百姓生活中的熱門話題。拆遷工作具有政策性、社會性、群眾性強的特點,而且涉及到廣大被拆遷群眾的切身利益。拆遷過程中能否做到依法辦事,不僅影響到城市建設進度和目標的實現,也影響著社會穩定的大局。經濟法作為調整經濟管理關系的法律,在市場經濟發展中發揮著巨大的作用,在面對目前城市房屋拆遷問題和困境時,如何運用經濟法理念來指導和完善無疑具有重要意義。

關鍵詞房屋拆遷經濟法理念

中圖分類號:D912.99文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-149-02

城市房屋拆遷是因城市建設的需要,經政府有關部門的審批,由拆遷人拆除被拆遷人現有城市房屋及其他地上附屬物,并由拆遷人對被拆遷人對被拆遷人進行補償、安置的法律行為。

城市房屋拆遷的核心問題是拆遷行為的性質問題。目前學界關于拆遷性質問題看法不一。有的學者認為拆遷實質是國家對相對人房屋的一種強制征收行為豍;有的學者認為拆遷實質是為了取得被拆遷人房屋及其附屬物占用范圍內的國有土地使用權豎;還有的學者從現實出發認為目前大多數拆遷是商業拆遷,其性質是被拆遷人的利益轉移給了拆遷人,與憲法上的征收和征用不同。我們認為房屋拆遷行為不是一個單純的法律行為,而是充斥著各種復雜多樣的法律關系。其中,是否以“公共利益”為目的是城市房屋拆遷的靈魂。據此房屋拆遷可以分為公益拆遷和商業拆遷。公益性拆遷是行政法律關系,屬公法調整范疇;而商業性拆遷則是民事法律關系,屬私法調整范疇,公權力必須退出,政府不得介入和干預。實踐中基于公益建設項目的拆遷(比如公路,鐵路建設等)以及危房改造的拆遷,屬于公益拆遷。出于商業開發目的的拆遷(比如寫字樓,商品房等),屬于商業拆遷。

根據我國《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《管理條例》)的有關規定,城市房屋拆遷的過程如下:拆遷申請人要在城區一塊建有房屋的土地上進行項目開發建設,先要得到相關行政部門許可(計劃主管部門、城市規劃部門、土地管理部門),然后持有關許可證書籍文件、拆遷計劃和拆遷方案、拆遷安置資金證明向城市房屋拆遷管理部門申請拆遷。經過審查,房屋拆遷管理部門向拆遷人頒發拆遷許可,同時發布拆遷公告。然后由拆遷人與被拆遷人就補償的方式、補償的數額等具體事項進行協商,并按協議給予補償。協議不成,當事人可以申請行政裁決或提起訴訟。對裁決不服的可以上訴法院,在此期間法院可以先予執行。對裁決不服又不上訴的,可以強制拆遷或申請法院執行。

隨著城市建設和市場經濟的發展,我國城市房屋拆遷中暴露出來的問題越來越多,比如:

(一)《管理條例》規定

《管理條例》第二條規定:“在城市規劃區內國有土地上實施房屋拆遷并需要對被拆遷人補償安置的,適用本條例。”在術語的使用上,未對拆遷行為本身的目的性作任何規定,導致拆遷的“公”“私”利益界限不清。

(二)不依法行政,角色串位

盡管國務院的《管理條例》中規定房屋拆遷管理部門不得作為拆遷人,但在某些地區,政府行政部門以保證建設項目的順利進行為由,強行介入平等主體之間的交易活動。它們往往由一個直接行使政府權力的機構,搖身變為直接的拆遷人,既當裁判員,又當運動員。由于政府本身就成為拆遷糾紛的一方當事人,這就使得政府的行政裁決已經沒有任何實質意義,更沒任何公正可言。

(三)行政權力肆意介入民事關系

行政裁決、行政審批、行政強制等手段大量使用,民事關系被扭曲、平等平衡關系被打破,個別地方政府通過發放拆遷許可、單方確定補償價格和進行裁決甚至直接強制等手段代替了市場主體的自由選擇,尤其是對被拆遷人而言,政府的干預往往損害了其最基本的生存權和最根本的財產權。

經濟法是調整經濟管理關系、維護公平競爭關系、組織管理性的流轉和協作關系的法,是對縱向經濟關系和橫向經濟關系進行全方位和全過程的綜合調整的法,是一個獨立的基本法部門。經濟法以社會責任為其本位,同民法,行政法一道共同承擔著對市場經濟關系進行法律調整的神圣使命,發揮著重要作用。

經濟法的理念是人們對經濟法的理性的、基本的認識和追求,是經濟法及其適用的最高原理。經濟法理念包含哪些內容,見仁見智。楊紫烜教授認為維護市場經濟秩序,推動經濟發展和社會全面進步,以實現經濟法主體利益的協調發展是經濟法理念包含的內容;漆多俊教授堅持經濟法理念應包含秩序、效率、公平和正義等內容;徐孟洲教授則更直接的指出,與新發展觀相適應的經濟法要堅持以人為本、樹立全面協調、可持續發展、使經濟社會與人類應和諧發展的理念;還有的學者把經濟法理念具體歸納為:政府干預經濟的有限性和須規制性理念;可持續發展理念;社會效益和社會公正理念;經濟主權和經濟安全理念;程序之法理念等。

城市房屋拆遷制度屬于經濟法體系中房地產法律制度中的一部分,城市房屋拆遷問題關系到社會經濟秩序的維護和市場經濟的穩定。在面對目前城市房屋拆遷的問題和困境時,運用經濟法理念來指導和完善是一項重大的使命。我們認為,在拆遷過程中貫徹和堅持政府干預經濟的有限性和須規制性理念、社會公平理念、程序之法理念和以人為本理念無疑更具有重要意義。

城市房屋拆遷活動中,應該堅持政府干預經濟的有限性和須規制性理念。政府應當有所為有所不為,防止行政權的濫用。經濟法從本質上來說是國家干預經濟的法律。然而由于政府的有限理性、政府行為目標與社會公共利益之間的偏差、信息不對稱等問題,客觀上不可避免的造成“政府失靈”。因此經濟法一方面要賦予政府干預市場的一定權力,以矯正“市場失靈”;另一方面,經濟法又要防范、限制政府的干預,以防止政府的權力濫用,防止“政府失靈”。在城市房屋拆遷問題上,我國個別地方政府在經營城市過程中,由于種種原因和利益驅動,存在不依法行政,甚至強行介入拆遷糾紛這一民事關系中,實則借公共利益之名追求商業利益,給拆遷評估工作造成種種干擾,這也是引起諸多拆遷糾紛的原因之一。具體情形主要有:(1)政府在拆遷活動中的角色混亂。《管理條例》第五條規定政府是房屋拆遷的監督管理者;第七條規定政府是房屋拆遷的許可者;第十六條規定政府是拆遷人與被拆遷人因達不成拆遷補償安置協議的裁決者。政府角色定位不準是引發被拆遷人將拆遷矛盾指向政府的重要原因。(2)行政權濫用。有些地方政府因為“政績效應”和禁不起大筆土地出讓金的誘惑,打著舊城改造的旗號大肆介入商業拆遷領域,而置被拆遷群眾利益于不顧。此外,由于政府往往站在拆遷人立場,因此拆遷當事人之間就拆遷補償安置問題無法真正的平等協商。(3)拆遷評估機構獨立性難以保障。評估機構的資質審查是由政府職能部門實施的。而政府本身就存在尋租行為的風險。有的評估機構明知政府沒有完成辦理《拆遷許可證》手續,仍然接受其委托從事估價活動。上述現實困境反映出的主要問題是,必須要對政府的干預行為進行限制和規范。從經濟法的角度來說,政府應具有監督職能是勿庸置疑的,但側重應是間接的宏觀調控,加強對拆遷市場的規范,而不是直接干預,瓜分利益;政府應該真正的退出拆遷市場,特別是不能以任何理由強行介入商業拆遷,商業拆遷是在開發商與被拆遷人在自由平等協議的基礎上實施的房屋拆遷行為,整個過程應該完全按照市場經濟規律來進行,政府不得干預。被拆遷人有不同意拆遷的選擇權;在拆遷補償安置階段,政府不得介入拆遷人與被拆遷人之間的談判,不得利用任何具有強制性手段來脅迫被拆遷人,使被拆遷人違背自己意志簽訂拆遷補償協議;在拆遷價格評估機構方面,我們認為應當由行業協會來審查評估機構資質,由行業協會推薦一些優秀單位供拆遷當事人選擇。行業協會內部的自律和監管可以在最大限度上保證評估機構的估價公平合理。將政府權力限制在一定范圍,把一些工作交給社會相關組織。

在城市房屋建設過程中應該堅持社會公平理念。公平是法的基本價值。社會公平同樣也是經濟法所追求的目標。經濟法上的公平是社會公平,在重視傳統民商法所遵循的地位平等、機會均等的原則下,還強調結果公平,結果公平的核心是對弱勢群體的保護。我們認為城市房屋拆遷活動中,被拆遷人利益更多的應該由經濟法來保護。但由于《管理條例》未能區分公益拆遷和商業拆遷,導致只要拆遷人申請和履行相關手續拿到拆遷許可證之后就可以“光明正大”地對被拆遷人的房屋及其附屬物進行拆除,而被拆遷人面臨的只能是被動接受拆遷的尷尬境地。憲法和物權法中關于私人合法財產不受侵犯的規定早已被拋置腦后。這種在拆遷許可過程中存在的被拆遷人意思不自由是民商法所保護不及的。此外,在拆遷過程中被拆遷群眾處于弱勢地位,這種客觀存在的不平等不公平也是民商法所難以解決的。而經濟法則可以彌補這方面缺陷。經濟法的社會公平理念的價值判斷之一在于對弱勢群體的保護,被拆遷人作為一個整體應該受到公平正義的待遇。不僅要體現在對私有財產的保護,也要體現在對補償安置的合理要求。在商業拆遷中嚴禁政府成為幕后拆遷人,還拆遷市場公平競爭的環境,保障拆遷當事人充分表達意見的權利。在補償安置方面,政府不得以行政手段壓低補償價格,而應當從被拆遷人利益出發,允許拆遷人選擇補償方式,允許被拆遷人選擇拆遷價格評估機構。還要強調的是在拆遷人與被拆遷人未就補償安置達成協議的情形下應將該協議的裁決權交由法院,而不是房屋拆遷管理部門或地方政府去行使,因為房屋拆遷管理部門或地方政府是拆遷法律關系的當事人之一,他們在某種程度上與拆遷人利益是一致的,再由他們就補償安置進行裁決有違公正,對被拆遷人也是極大的不公平。

城市房屋拆遷的整個過程應當貫徹“程序之法”理念,循序漸進、按章辦事。程序通常指“事情進行的先后次序”或“按時間先后依次安排的工作步驟”。豏法律程序則是指在實施法律行為時,所應在時間和空間上遵守的特定的步驟和次序。經濟法不僅是實體法,同樣也是程序法。經濟法程序理念的價值存在于其對政府在管理市場經濟活動過程中進行監督和約束。通過經濟法程序對政府事前事中進行控制和約束,促進政府行政的效率,防止政府權力的濫用。公平正義不僅應由實體法來保障,程序法也應該在其具體規定中貫徹公平正義原則,其實程序法本身就蘊含依法行事的法律理念。“程序之法”理念要求在城市房屋拆遷活動中,應當貫徹按“程序”辦事的原則。在行政許可這一環節中應當堅持拆遷人手續齊全完備才能發放拆遷許可證的原則。《管理條例》明文規定拆遷人申請拆遷許可證應當提交的資料,行政審查機關應認真負責的履行職責,對手續不全的禁止發放拆遷許可證。在拆遷許可環節中,由于直接涉及到被拆遷群眾的財產權,因此應當允許民意的滲透;現行拆遷相關條例并未對行政許可環節設立聽證制度做出規定。我們認為,允許被拆遷人加入既符合《行政許可法》中關于聽證制度的要求,也可以保證被拆遷人充分享有知情權和監督權,防止政府行政權損害民眾利益。特別是在商業拆遷中,更能保證被拆遷人主張自己的權利;強制拆遷要嚴格按程序辦事。符合強拆條件的才能拆,不符合條件的一定不能強行拆遷。對符合強拆條件的要耐心的做好被拆遷戶的思想工作,同時做好證據保留;行政訴訟期間,先予執行應當慎重。在界定公益拆遷和商業拆遷的前提下,明確規定在商業性開發建設項目中,拆遷人和被拆遷人沒有就補償安置達成一致,項目就不能開工,更不能使用先予執行的手段。在公益性拆遷中可以申請先予,但應當慎而又慎,否則法律的正當性無從談起。

在強制拆遷過程中應該堅持以人為本理念。從個人本位或權利本位轉向對社會本位的偏重,這是西方法哲學或立法指導思想再當代的重大變化。然而過于強調社會本位也是有害的。社會本位應與個人本位進行必要的平衡。從某種意義上來說,經濟法應該是追求個人私利和公眾福祉的平衡,“以人為本”理念是構建和諧社會的價值基礎。以人為本要求尊重人權、實現經濟民主。眾所周知,各地拆遷實踐中民眾最反感的,也是最容易激發矛盾沖突的就是強制拆遷。政府的強制拆遷固然是為了提高了政府處理拆遷問題的工作效率,保障建設項目進度按時完成,但是權力的不當行使卻極有可能以侵犯被拆遷人的合法權益為代價。一些拆遷單位對住戶采用恐嚇、脅迫或者采取停水、停電、停止供氣、供熱等手段,強迫被拆遷人搬遷。類似嘉禾事件的拆遷至今仍然發生。因此,在強制拆遷中應該貫徹以人為本的理念,防止濫用行政權肆意侵害被拆遷人的利益。行政工作者在執法過程中應當做到依法執法、文明執法,以被拆遷人的利益為重,加強法律宣傳和思想溝通工作,嚴禁用粗暴的行政手段侵犯被拆遷人的私有財產,貫徹使被拆遷人利益損失最小化的原則。在以人為本的理念下重構經濟、文化和社會和諧的拆遷制度。