我國公眾參與地方立法的缺陷及對策

朱 琳

摘要自《中華人民共和國立法法》頒布以后,國家在立法過程中開始注重吸收社會公眾的意見與建議。尤其在地方立法工作中,許多省市針對本地區實際,紛紛出臺了相關法規規定本地方立法中的公眾參與。這些舉措將公眾參與地方立法的制度建設推向了高峰并取得了一定的成果。但是,公眾參與地方立法機制中仍存在一些不完善之處,使得該機制的運行實效跟預期存在差異。本文通過對公眾參與地方立法的現狀進行分析,指出其缺陷并對此提出了相應對策。

關鍵詞公眾參與地方立法程序設計

中圖分類號:D920.0文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-105-02

一、我國公眾參與地方立法的現狀

所謂公眾參與地方立法是指在地方人大及其常委會制定、修改、廢止地方法規的過程中,吸收廣大社會公眾參與立法程序,合法發表意見、建議和表達意愿的制度。自《立法法》施行至今,我國公眾參與地方立法取得了長足發展,許多地方人大在立法過程中紛紛開門立法,采取多種措施暢通公眾的利益表達渠道,支持和鼓勵人民群眾參與地方立法。目前,我國公眾參與地方立法的形式主要有:公民討論、立法調研、書面征求意見、座談會、論證會、聽證會、列席和旁聽、委托社會力量起草法案以及公開征集立法建議項目。

公民討論是由法案起草機關起草法案,對涉及地方全體人民利益且有重大影響的法案,經立法機關決定,在全區范圍內全文公布征求意見。然后再由起草部門根據征求意見對法案加以修改,最后提交相關立法部門審議通過。迄今為止,北京、海南、廣東、廣西、上海、湖北等省市都通過報刊、電臺等新聞媒體全文或部分公布法律草案征求意見,取得了一定成效。立法調研是對列入地方常委會會議議程的法案,常委會及有關機關組織人員深入基層進行調查,收集群眾意見。書面征求意見則是將法案有針對性的印發有關利害關系人及相關專家,征求他們的意見。基本上所有立法草案,無論在起草階段還是在審議階段都采用這種方式來讓公眾參與立法過程。座談會貫穿于整個地方立法階段,由有關法案起草單位、審議機關根據需要,邀請與該法案有關的機關、團體、企事業單位和有關方面的專家對法案的全部或部分內容進行座談討論,發表意見。在座談會上,包括主持人在內的所有參與人員均可自由討論,一般不對發言順序、時間、次數作出限制。與座談會不同,論證會是就法案中專業性、技術性較強的問題邀請有關方面的專家從科學性、可行性角度進行研究,提出論證意見,必要時以少數服從多數的方式得出論證結論。聽證會是當前十分重要且廣泛采用的一種參與方式。它是由主持單位發出聽證公告,而后從報名者中挑選不同意見的人參加聽證。與座談會不同,主持人在聽證過程中只負責聽取意見,一般不直接參加討論、辯論。會后,將聽證會記錄整理成聽證報告書,作為提交立法機關審議法案的參考資料。2000年,《立法法》把聽證引入立法程序。此后,許多地方省市相繼召開了聽證會,上海、浙江、廣東、安徽等省市甚至制定了立法聽證規則。而讓普通公民親臨立法現場,了解立法過程,獲取法案信息,發表立法意見也是一種參與方式。對此,浙江、河南、湖南、湖北等地都進行過公民列席和旁聽立法的實踐。委托社會力量起草法案,即立法主體或立法起草機關委托有關機構、組織或公民個人擔任草擬提交有關主體審議的規范性文件的任務。對于公開征集立法建議項目,一些省市的做法是讓機關、團體、企事業單位、公民、法人和其他組織單獨或聯合,以組織或個人名義提出立法建議項目。2007年,甘肅省將公民可以直接提出立法建議項目寫進地方法規,這在全國尚屬首例。

二、當前公眾參與地方立法中存在的問題

雖然我國公眾參與地方立法形式多樣,但仍存在一些不足之處,具體體現在以下方面:

(一)參與程序的可操作性欠佳

我國各類有關地方立法的條例對于公眾參與地方立法的程序均予以規定,但這些規定普遍屬原則性規定,缺乏可操作性。正如學者所指出的:各種立法條例都在規則起草階段規定了公民的參與,但立法語言的模糊性和任意性可能使參與陷入“符號化”的尷尬處境。其中最具代表性的是各地雖然都原則性地規定了公眾參與立法,但對哪些法規的制定和修改要引入公眾參與,通過什么途徑參與并不明確。

(二)立法機關主導性過強

我國《立法法》第34、35條規定:法案應當征求有關機關意見;可以征求人民群眾意見。這使得立法機關完全有權決定一項法律草案是否向人民群眾公開征求意見。而各地方對公眾參與立法問題大都沿襲了《立法法》的此項理念。在我國公眾參與地方立法的制度中,地方立法機關往往擁有很大范圍的決定權。諸如在立法過程中需不需要公眾參與,需要哪種程度的公眾參與,用哪種方式引導公眾參與等一系列問題全都由立法機關決定,而這有礙公眾參與地方立法監督目的的實現。

(三)公眾信息知情度欠缺

即公眾獲取的有關法規草案的信息有限。地方立法機關往往只公布草案卻沒有公布法規草案說明和重要條文解釋,這使得公眾參與地方立法的信息不對稱,有礙公眾對法規草案的解讀。

(四)對于部分法案,公眾參與積極性不高

普通公眾大都僅關注眼前利益和對于個人及家庭關系更直接的問題,而對于那些長遠的、大局性的與個人生活似乎無關的問題關注度不高,對這類法案的制定也缺乏參與熱情。這使得此類看似輕微實則重大的關系全局利益的法案制定反而被某些特定利益集團參與、操縱,成為少數人牟利的工具。

(五)成本和效率問題

在公眾參與理念不斷強化的背景下,許多地方試圖將立法的公眾參與做廣、做深,但隨之而來的卻是低下的立法效率和高昂的立法成本,立法項目的實效產出與投入成本不成比例。對無須廣泛公眾參與的地方立法項目進行正式、大型的公眾參與,權衡之下,得出的結論是得不償失。

(六)公眾參與方式不夠便民

我國幅員遼闊,行政區劃范圍較大,而公眾參與地方立法的參與地點通常在中心城市,偏遠地區的公民要參加這樣的活動往往要付出較大的成本并克服交通不便等困難。

三、進一步完善我國公眾參與地方立法制度的對策

(一)細化公眾參與程序設計

參與程序可操作性的強弱,直接決定了公眾參與能否有效實現。針對我國公眾參與地方立法程序規定過于原則化的缺陷,應當在參與方式法定化的前提下加強對參與具體程序的設置。例如,應在公眾參與程序設計中明確規定公眾參與地方立法的范圍、方式和程序。凡是法規所調整的事務具有公眾參與的必要性與可能性的,都應當給予公眾參與的機會,將公眾參與作為這類法規立法程序的一個必經環節。

(二)適度限制地方立法機關的主導范圍

基于公眾監督地方立法存在虛置危險,適度限制立法機關的主導力成為必然。具體做法是明確規定哪些地方立法公眾必須參與,哪些地方立法公眾可以參與。對于公眾必須參與的法案,地方立法機關不得以任何理由拒絕。對此可以借鑒西方一些國家法定聽證與決議聽證的理念完善我國參與范圍制度。法定聽證是指如果提出聽證要求的人數達到法定人數要求或者法律對某些法案有明確的聽證要求時,議會有關委員會必須舉行聽證;決議聽證是指議會有關委員會對某些法律有權通過決議的方式決定是否舉行聽證。在我國地方立法中,尤其在立法聽證方面可以嘗試以這種做法來適度限制立法機關的自由裁量權。

(三)健全立法信息公開制

針對公眾對地方立法信息知情度欠缺的情形,應當完善地方性法規草案公布制度。在公布形式上要多樣,可以充分利用報紙、電視、互聯網等各種新聞媒體進行法案公布;在公布內容上要全面,不僅公開法規草案,還應當盡可能地公開草案的說明、重要條款的注釋等。

(四)確立利益激勵機制,加強社區作用

增強公眾對與個人生活關系較遠的地方法案制定的參與熱情,首先可以通過建立利益激勵機制來實現。具體表現為:1.及時反饋對參與者意見的取舍情況,詳細答復并將情況公之于眾。這是對參與者積極性的肯定以及對勞動的尊重。2.給予參與者一定的物質補助和精神鼓勵并將情況公之于眾。由于公眾參與地方立法往往要付出一定的財力、精力,本著不讓參與者為了公共利益而使個人利益受損的原則,應對參與者給予一定的物質補貼及獎勵。諸如差旅費、資料費、誤工費,采納獎金等。此外,還應對參與者進行一定的精神獎勵。諸如將參與情況載入個人資料中,成為個人信用的一項內容。當然,參與與公民關系較近的法案制定活動也應有必要損失補助。其次,加強社區作用有助于提高參與積極性。加拿大的“想象卑詩”作為一項公眾對卑詩省未來發展狀況提供建議的論壇活動,很多對話就是在社區開展的。社區作為一個自治組織具有較強的組織動員能力,而且與公眾距離較近,這就更有利于組織本區公眾進行立法參與。

(五)豐富參與結合方式,建立參與時效制度

雖然我國公眾參與地方立法方式眾多,但如何將法規與方式有效結合卻未被足夠關注,這使得地方立法成本、效率出現問題。地方立法機關應當根據立法的性質、內容以及對象有針對性地設置不同的參與程序。可以借鑒美國的做法,設置“非正式程序”、“正式程序”、“混合程序”和“協商程序”等多種程序,針對不同的法案靈活選擇適用,在兼顧公平的同時有效提高立法效率,降低立法成本。此外,建立參與時效制度。對公民參與立法、提出立法建議和意見的時間作出規定,要求公民在法定時間內參與地方立法將有助于提高立法效率。

(六)公眾參與地方立法局域化

以聽證為例,為方便偏遠地區公眾參與地方立法,可以將聽證要了解的情況層層傳達給基層人大,規定統一時間,由基層人大在各自轄區內同時組織聽證會,然后將聽證結果反饋原立法機關。