論大陸法系與英美法系行政法概念之比較

曹 丹

摘要行政法概念是行政法研究的基礎性和起始性問題。英美法系和大陸法系作為當代兩大法系,因為行政法發展的歷史背景、憲政背景、法律傳統和理論基礎都存在著差異,決定了他們在對行政法的概念進行概括時也存在著很大的差異。即使在同一國家內部,學者們的理解也是千差萬別的,可謂眾說紛紜。由于近代意義的行政法最早發端于西方國家,本文通過對大陸法系與英美法系行政法概念進行比較分析,已便我們更深入的理解各國行政法。

關鍵詞英美法系大陸法系行政法概念

中圖分類號:D90文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-062-02

一、問題的提出

行政法概念是行政法研究的基礎性和起始性問題,由于行政法產生的歷史與思想基礎不同,西方國家行政法的發展分為了以法德為代表的大陸法系和以英美為代表的英美法系行政法發展模式。每個法系有其固有的歷史背景,獨特的法律傳統和基本結構,不同的價值觀念和法律推理方法,即使在同一國家內部,學者們的理解也是千差萬別的,可謂眾說紛紜。因此,對行政法概念的表述兩大法系是不盡相同,有必要對行政法概念加以比較研究,對兩大法系行政法概念有清晰的認識,以便更好的發展行政法,加強憲政建設。

二、大陸法系與英美法系的行政法概念

(一)英美法系的行政法概念

在英美法系國家,學者們側重從保護私人利益的角度出發,把行政法概括為控制行政權力的法。它規定行政機關可以行使的權力,強調行使權力的程序,對違法行政的行政救濟等。而具體到各個國家,對行政法概念的表述也是存在著具體差異的。

1.英國

英國號稱“憲政母國”,然而對行政法卻有著傳統上的偏見和排斥,經歷了一個對法國行政法與行政法學從拒絕到借鑒吸收的過程。特別是在英國著名法學家戴雪對行政法觀點的影響下,英國行政法在相當長的一段時期發展緩慢。戴雪在1885年的《憲法研究導論》一書中聲稱:行政法就是用特別法和特別法院來保護政府官吏的特權。它是法國的東西,與英國的法治原則不能相容。因此,在英國沒有也不應有行政法。豍雖然后來他承認英國有行政法現象,但他認為行政法主要是行政訴訟法。

隨著世界各國行政法的發展,英國學者逐漸擺脫戴雪行政法觀點的影響,對行政法的概念有了進一步的認識和發展。

英國著名學者T·E·霍蘭特在1880年的《法理學》一書中最早對公法和私法進行了區分。他認為私法的內容就是私人間的相互關系,而在公法的關系中,必須有一方當事人是國家。公法由兩部分組成,一部分是憲法,另一部分是行政法。憲法是關于國家機構和組織的法律,是動態的法。豎憲法是靜態的行政法,行政法是動態的憲法。

20世紀30年代,英國憲法學家W·I·詹寧斯在《法律和憲法》一書中認為:行政法是關于公共行政的全部法律,是公法的一個部分。其內容包括行政訴訟,以及行政機關的組織權力、義務、權利和責任。豏 這一定義同霍特蘭的概念相比,反映出了行政法的主要內容,為大多數英國行政法學者所接受。

英國著名學者威廉·韋德對行政法概念的表述最為典型地突出英美法系關于行政法概念的特點,在英國也最具有代表性。韋德在《行政法》一書中認為:“行政法的第一個含義就是它是關于控制政府權力的法。”這是從目的和功能角度界定行政法。“作為行政法的第一種表述,可以說行政法是管理公共當局行使權力、履行義務的一系列普通規則。”豐這是從內容與行使的角度界定行政法。威廉.韋德對行政法的定義直接體現了英國的法治原則和議會主權原則。法治原則能夠在最大程度上保障個人自由,制止行政機關的不當干預。議會主權原則則要求政府必須向議會負責,樹立議會的最高地位,使行政權能夠得到很好的控制。這都反映了英國當時的國情。

2.美國

美國的行政法制度同英國的行政法制度并不完全相同,美國的行政法學基本上來源于英國,但在創建時也借鑒了大陸法系的行政法。美國的《布萊克法學詞典》是美國最為權威的法學詞典之一,它認為行政法是規范和控制獨立管制機構的行為和權力的法。這一定義是從行政獨立管制機構的角度給行政法下的定義,是一種狹義的定義,這與美國當時的行政背景是相一致的。美國最早對行政法的研究就是起源于行政獨立管制機構。雖然這種狹隘的行政法定義在當代已經不再合適,當代行政法的內容和任務已經遠遠超出了這一范圍。但是,從這一定義我們不難發現英國的“控權”理論的影子,這一定義正是以“控權”理論為基礎的。

美國著名行政法學者B·施瓦茨在《行政法》一書中則認為:行政法是關于行政機關的法,而不是由行政機關制定的法,是管理政府行政活動的部門法。它規定行政機關可以行使的權力,確定行使這些權力的原則,對受到行政行為損害者給予法律補償。豑這是從行政活動的程序角度給行政法下的定義,主要特點是認為行政法不是實體法,而是行政程序法。當代著名的行政法學家K·C·戴維斯教授也認為行政法是有關行政機關權力和程序的法律。特別還包括對行政活動進行私法審查的法。豒被稱為是廣義上的定義,以正當“法律程序”為理論核心,從行政法內容和形式的角度對行政法進行了界定。而且他強調對行政行為可以進行司法審查,使得行政救濟的手段更加具體。

在美國還存在一種最為廣義的定義,認為行政法是關于國家公共行政的法,它不僅包括程序行政法,而且還包括實體行政法,不僅包括外部行政,而且包括內部行政法。如R·B·斯圖爾德教授認為行政是規定行政組織和權力的法律規則和原則。它也規定行政機關所使用的程序,確定行政決定的效力,劃分法院和其他政府機關在行政機關的關系中各自的作用。但是,狹義的行政法概念是美國行政法學者進行行政法研究的基礎,仍處于主導地位。

(二)大陸法系的行政法概念

在大陸法系國家,學者們一般從公共管理角度把行政法解釋為調整行政活動的公法。它的作用在于通過利用公共權力的手段去實現公共服務的公益目的。這與大陸法系將法律解釋為公法和私法的法律傳統相吻合。大陸法系以德國和法國為代表。

1.德國

德國的行政法學的創始人奧拓.邁耶在潛心研究法國行政法和行政法學之后,于1886年出版了《法國行政法原理》一書。在該書中他較為簡單的指出,行政法即關于行政之法,屬于行政之法。1895年他又出版了《德國行政法》,該書定義也較為簡單,認為行政法是特別用于調整作為管理者的國家和作為被管理者的臣民之間關系的法律部門。

德國行政法專家沃爾夫和巴巧夫認為,行政法在廣義上是公共行政機關據以操作的法律規則的總和;在狹義上,則是關于公共行政機關主體之主權權力的法律規則之和。他們認為,行政法是公法的一個部門,它有別于那些即使適用于公共行政機關的私法。豓而德國學者毛列夫教授從行政法的內容角度來對行政法的概念進行表述,他認為行政法是指以特有的方式調整行政法律規范的總稱,是為行政所特有的法。這種調整包括對行政行為、行政程序和行政組織的調整。但是,這并不意味著行政法只是行政組織及其活動的標準。更確切的說,行政法是并且正是調整行政與公民之間的關系,確立公民權利和義務的規范,只是其范圍限于行政上的關系而已。豔目前,沃爾夫和巴巧夫對行政法概念的表述在德國相對占據統治地位。

2.法國

法國素有“行政法母國”之稱。在法國,學者們普遍認同于行政法就是有關行政的法。因此,對行政的理解和研究對行政法概念的表述就顯得尤為重要。行政是國家的一種職能,這是無可爭議的。但對于行政的內涵和范圍,由于各個學者的出發點和考察的角度不盡相同,對行政的定義也就有所不同。盡管如此,法國學者更傾向于從形式意義上考察行政,認為行政是行政機關的公務行為。在這個基礎上,法國學者對行政法進行了這樣的表述:行政法是調整行政機關一切行政活動的國內公法。

對于這一定義,我們可以從以下幾個方面進行理解:首先,行政法是公法而不是私法。大陸法系有嚴格的公法和私法的劃分,法國做為大陸法系的代表,亦是如此。從某種程度上說,行政法是公法的一支,它以國家行政體制為立法對象。因此,只有行政機關的公務活動才應被納入到作為公法的行政法的調整范圍之內,則排除了行政機關的私法活動。其次,行政法是國內法而不是國際法。因此,行政法只調整國內關系,而對于國家和國家之間的關系,則不在行政法的調整范圍之列。最后,行政法是調整行政活動的法,而不是調整私法行為的法。只要是行政機關的公務活動,均受行政法調整。行政機關的非行政活動則不受行政法支配。豖

三、大陸法系與英美法系行政概念的比較

首先,英美法系和大陸法系國家對行政法概念的界定都是從本國的憲政背景出發,以求控權和護權的統一,只是兩大法系的側重點不同。英美法系的學者側重“控權說”,注重從控制、防止行政權力膨脹,保護私人利益的角度來對行政法的概念進行概括和表述。而大陸法系的學者則側重“控權說”,從國家管理的角度確立行政法的概念。

其次,從總體上來看,大陸法系國家的行政法概念包含的內容要比英美法系國家廣得多,側重于其廣義內容。主要包括:行政行為為國內公法,而非國內私法和國際法;行政法是調整代表國家進行行政活動的主體與公民之間關系的法;行政法也是行政監督及其補救的法;行政法是有關行政(組織和權力)的法律規范,既包括實體法,也包括程序法,既包括外部行政法,也包括內部行政法。相比之下,英美法系國家的概念所涉及的內容和范圍要窄得多。其側重于對行政權力的控制及對行政相對人的權利救濟,往往僅指程序法,不包括實體法和內部行政法及行政組織方面的問題。例如,法國的普遍行政法中,除包括一般性的程序規則外還包括行政組織法、文官制度、公產管理、行政合同和公共工程等法律規則在內。而這些項目則被排除在美國的狹義行政法概念之外。

最后,在英美兩國,公法和私法沒有嚴格的區別,由同一法院管轄,適用同樣的法律原則,所以可以把關于公共行政的全部法律都包括在行政法內.而大陸法系國家嚴格區別公法和私法,認為行政法是關于公共行政的國內公法,不包括私法在內。隨著行政法的不斷發展,兩大法系的行政法概念除了在公法和私法方面的區別比較明顯外,在其它方面的差異性也逐步縮小。可以說,無論在英美法系的國度還是大陸法系的國家,貫穿于行政法的中心主題完全是相同的,這個主題就是對行政權力的法律控制。豗