試論完善我國行政指導制度

胡 敏

摘要行政指導作為一種行政管理手段是市場經(jīng)濟與民主政治發(fā)展的必然產(chǎn)物,并在我國的社會主義現(xiàn)代化建設中發(fā)揮著極其重要的作用。但在肯定這種靈活高效行政手段的同時,也應當看到,我國的行政指導無論在理論上還是在實踐上,都存在許多的問題亟待完善。本文對行政指導理論與實踐中存在問題進行了系統(tǒng)地分析闡釋,并提出了相應的完善對策。

關鍵詞行政指導問題完善對策

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-050-02

行政指導是市場經(jīng)濟與民主政治發(fā)展的必然產(chǎn)物,是國家行政管理職能不斷擴大,管理方法日益多樣化的產(chǎn)物。特別是第二次世界大戰(zhàn)以來,世界各國關于國家理論、市場經(jīng)濟、政府角色、行政模式的認識和政策的不斷演進,更加促進了行政指導制度的發(fā)展。由于行政指導具有非強制性的特點,被一些學者稱為“溫柔的行政”。行政指導以戰(zhàn)后的日本最為代表,行政指導的成功運用成為戰(zhàn)后日本經(jīng)濟迅速崛起的一把金鑰匙。日本在運用行政指導上取得的成功,使得行政指導越來越為世界各國所關注、認可、接受,而逐步的滲透到行政管理的各個領域成為現(xiàn)代政府施政的重要手段之一。行政指導在我國也有一段較長的發(fā)展時期,其源頭可以追溯到20世紀50年代,但行政指導引起學術界的普遍關注則是在20世紀90年代。行政指導在社會主義市場經(jīng)濟建設中發(fā)揮著十分重要的作用,“實施行政指導乃是我國社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在規(guī)定性使然,是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的共性和個性發(fā)展的一致要求,這堪稱是一個基礎性原因?！必P

鑒于實施行政指導是我國社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求和民主政治潮流的客觀需要,行政指導的理論還很不成熟,實踐中在許多方面還存在有不盡人意的地方。因此,行政指導制度的研究就顯得尤為重要。本文就將對行政指導在我國理論與實踐中存在的問題及完善對策進行初步的探討。

一、行政指導存在的問題

(一)行政指導缺乏法律依據(jù)

由于行政指導是行政主體在其職責、任務、或其管轄事務范圍內(nèi),靈活的采用非強制手段,以實現(xiàn)行政目標的行為。行政主體依據(jù)其職權,即可以作出指導行為,至于行政指導有無法律依據(jù),則沒有嚴格的限制。行政指導雖然可以在一定的程度上彌補法律的缺陷與不足,提高行政機關應對突發(fā)事件的能力,提高行政效率,但是在實踐中,行政主體為了實現(xiàn)一定的行政目標,往往會采取一些不合法的手段,特別是在我國社會主義初級階段行政權擴張的傾向及大量事實的客觀存在,使得行政指導價值取向上的矛盾日益突出。如果過多地適用行政指導,缺乏法律的制約力,則必然會導致行政權代替法律,架空法律。這顯然是有悖于社會主義法治原則的。

(二)行政指導缺少程序控制

任何行政行為的作出都必須遵循一定的程序,而行政指導的作出卻缺少程序上的規(guī)定。法律并沒有規(guī)定行政主體作出指導行為必須遵守的程序,這雖然與行政指導靈活多樣、簡便高效,富有彈性等特點相適應,但缺少程序上的制約,會給行政主體的任意行政創(chuàng)造條件。程序雖然不涉及實體問題,但卻影響制約著實體問題?！俺绦?qū)嵸|(zhì)上只是一種引導行政指導實現(xiàn)多層次目標的預設軌道,倘若舍此,行政指導就不可能正常運行,公平、公正的價值也得不到體現(xiàn)。因為行政指導作為行政權的行使無具體的法律依據(jù),擁有較大的自由裁量權,而行政權,特別是自由裁量權力擴張,使得法律對行政權在實體方面難以監(jiān)控,而不得不轉(zhuǎn)換到對行政權在行使程序方面加以法律控制?！必Q

(三)行政指導的異化

在我國受計劃經(jīng)濟體制下指令性計劃的影響,行政指導往往會異化為行政命令,即行政主體作出一項指導,以命令的方式要求相對方接受指導。這就改變了行政指導原有的非強制性特征,成為一種強制性手段。傳統(tǒng)上認為行政指導不具有強制力,不直接產(chǎn)生法律效力,但在實踐中,行政指導卻具有事實上的強制力,因為行政機關在實施行政指導時,會采取一些措施,以保障其指導得以實現(xiàn),特別是某些行政機關濫用行政指導權,在推行行政指導措施的過程中,采用變相方式強制執(zhí)行。日本學者田中二郎曾說過:“實際上,若不接受行政指導,就會遭到某種制裁,乃至其他不利益待遇的可能,所以絕大多數(shù)相對方義不容辭的聽從行政指導。”相對方迫于利益上的原因,不得不接受指導,這種行政指導實際上對相對人產(chǎn)生了強制力。

(四)行政指導的透明度差

缺乏公眾的參與,不適應當今世界出現(xiàn)的行政民主化潮流的客觀需要。行政主體在作出一項具體的指導行為前,應進行充分的調(diào)研、論證。而在實踐中,這個環(huán)節(jié)往往被忽略,行政主體僅憑單方的意愿就作出了指導行為,由于缺乏論證,指導行為不能達到預期的效果,甚至還與相對方產(chǎn)生矛盾沖突。此外行政指導的許多內(nèi)容還不能完全公開,不認真執(zhí)行提供有關材料、公開說明、通知等程序規(guī)定,通常以口頭形式作出,而口頭表示究竟是行政機關的正式意思,還是指導者個人的意思,由誰承擔行政責任,都不明確,也難以舉證,存在暗箱操作的問題,如果實施行政指導的工作人員在抵擋不住政治壓力和金錢誘惑的情況下,難免做出有利于特定政治集團或企業(yè)集團的決策方針。因此行政指導的普遍運用,缺乏相應的公眾參與與監(jiān)督,這等于為政府的工作人員開辟了一條沒有風險的腐敗之路。

(五)行政指導可操作性差

由于傳統(tǒng)經(jīng)濟體制與政治體制的制約,中國的行政指導比作為行政指導“母國”的日本要文弱的多,例如《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第37條規(guī)定:“國家鼓勵和引導農(nóng)民從事多種形式的農(nóng)產(chǎn)品流通活動。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織和農(nóng)業(yè)勞動者,可以按照國家有關規(guī)定從事農(nóng)產(chǎn)品收購、批發(fā)、販運和零售活動。”《中華人民共和國水法》第6條規(guī)定:“國家鼓勵單位和個人依法開發(fā)、利用水資源,并保護其合法權益,開發(fā)、利用水資源的單位和個人有依法保護水資源的義務?！彪m然行政指導在諸多立法中皆有不同程度的體現(xiàn)與表露,但多只做了概括性的規(guī)定,法律規(guī)定過于粗疏。這些概括性的規(guī)定,使得行政指導在具體實踐中的可操作性差,影響了行政指導積極作用的發(fā)揮。

(六)行政指導的救濟缺陷

現(xiàn)行行政訴訟法司法解釋將行政指導行為明確排除在司法審查范圍之外,對行政指導的救濟缺陷這反映的我國法制建設實踐長期存在的“重管理、輕責任”重權力行使和效益、輕權利保護和救濟等弊端。行政指導救濟缺陷首先不利于保護相對人的合法權益,同時也不利于行政機關認真履行職責,所以如何通過加強立法和制度創(chuàng)新,來完善行政指導救濟機制,改變對行政指導救濟缺陷的現(xiàn)狀,已成為我國行政指導制度建設的一個重中之重豏。

二、行政指導的完善對策

行政指導作為一種行政手段,以其優(yōu)越性在我國社會主義現(xiàn)代化建設中發(fā)揮著重要的作用。完善行政指導制度,是促進我國現(xiàn)代化建設的需要,也是現(xiàn)代行政法發(fā)展的客觀要求。筆者認為,完善行政指導制度應從以下幾個方面進行:

(一)行政指導應堅持合法性原則

依法行政的原則要求行政主體在實施行政行為時,不得違背法律的基本原則、精神。應遵循憲法、法律的規(guī)定,在實施指導行為時,不得超越職權和所管轄事務的范圍,否則將承擔相應的法律責任。加強法律、法規(guī)建設,將行政指導納入法制軌道,在一些法規(guī)中增加關于行政指導的規(guī)定。具體的規(guī)定行政指導的概念、性質(zhì)、實施主體、程序及法律救濟等問題,以推動行政指導盡快走上規(guī)范化、制度化、法制化的軌道。豐

(二)加強對行政指導的程序控制

行政行為應遵循一定的程序,行政指導也應按一定的程序進行。行政主體在實施行政指導時有很大的自由裁量性,如果不加以規(guī)范,就不可避免行政主體濫用指導權。行政指導的程序規(guī)則從總體上講適用行政行為的“一般程序原則”,但由于其特殊性,在適用一般行為程序規(guī)則時,又可以有一些變通。程序是對權力濫用的限制,建立健全行政指導的程序,可以避免行政主體濫用指導權,保護相對方的合法權益豑。我國正在起草制定行政程序法,建議在該法中對行政指導的程序問題作專門的規(guī)定,以結(jié)束行政指導的無序狀態(tài)。結(jié)合行政指導的特點,在制定行政指導的程序法時,應當充分考慮作為行政指導相對方的利益,賦予其在行政指導上更多的程序性權利,科以行政主體更多的程序性義務,以切實地保護相對方的合法權益。

(三)加強對行政指導救濟制度的研究

長期以來,理論界一直認為行政指導不具有法律強制力,不直接產(chǎn)生法律效果。因此,一直把行政指導排斥在救濟范圍之外。而實際上,因行政指導行為給相對方造成損害的情況大量存在。我國的行政指導在很多情況下是依照政策進行指導,并且,由于長期以來一直認為行政指導方不會存在任何問題,這就給指導方任意行政創(chuàng)造了條件。行政指導方未經(jīng)過調(diào)查研究、科學論證就輕率地作出指導行為,這種不合理的指導行為給相對方造成誤導,使相對方的合法權益遭到損害,這與依法治國的方略是矛盾的。

我國的行政救濟手段主要有行政訴訟、行政復議、行政賠償?shù)?筆者認為行政指導也可以通過這些途徑獲得救濟。而且,救濟制度本身也是對行政主體的限制和監(jiān)督,救濟制度可以促使行政主體提高自身素質(zhì),增強行政指導的科學性,從而更好的保護行政相對方的信賴利益。

(四)建立和完善行政指導的獎勵制度

行政指導在很多情況下是通過鼓勵、獎勵的方式來誘使相對方接受行政指導的,如《水法》第十一條:“在開發(fā)、利用、節(jié)約、保護、管理水資源和防治水害等方面成績顯著的單位和個人,由人民政府給予獎勵?！痹摲ㄖ皇腔\統(tǒng)的規(guī)定了對于管理水資源和防治水害的行為人獎勵,但在什么情況下獎勵、如何獎勵、獎勵什么、由哪個機關獎勵都沒有作出明確的規(guī)定。筆者認為,沒有明確的規(guī)定,就等于賦予了行政主體更大的自主權,行政主體可以根據(jù)自己的標準來決定是否獎勵,如果行政主體濫用裁量權,對于應當獎勵的而不獎勵,或者應當給予物質(zhì)獎勵的而只給予精神獎勵,極易挫傷相對方保護水資源的積極性,顯然是不利于行政指導目標的實現(xiàn)。此外,水法沒有明確規(guī)定獎勵機關,如果相對方為我國的水資源保護作出了貢獻,應獲得獎勵時,卻又找不到獎勵部門,這顯然有悖于立法的初衷。應盡快的建立行政指導的獎勵制度,把獎勵真正的落到實處,以防止行政指導方只作出承諾而不兌現(xiàn)。

(五)推行公眾參與機制

以提高行政指導的透明度。行政指導的隱秘性容易滋生腐敗,同時也不利于行政指導目標的充分實現(xiàn),因此要充分發(fā)揮公眾在行政指導決策中的民主監(jiān)督作用。筆者認為,行政主體在作出一項指導行為前應將一些涉及到相對方利益的內(nèi)容公之于眾,廣泛聽取群眾的意見、建議,包括技術專家、經(jīng)濟專家、管理專家及法學家等各方面人士意見和建議;也可以聘請專家組成顧問團,就即將作出的指導行為進行分析,論證其可行性,根據(jù)論證的結(jié)論考慮該指導行為是否實施。經(jīng)過論證具有可行性的指導行為才能保證行政指導的民主性、公正性與公開性,才可以付諸實踐并帶來巨大的經(jīng)濟效益和社會效益以實現(xiàn)一定的社會管理目標,從而有助于提高行政效率,節(jié)約行政成本。

(六)嚴格公務員的錄用培訓,加強行政指導的法制宣傳

公務員的素質(zhì)、工作水平和工作熱情等,直接影響政府的管理質(zhì)量和管理效率,為此,對政府機構中的公務員加以嚴格管理,并形成規(guī)范化和制度化,是非常必要的,因此在公務員錄用和培訓中加大行政法律和政策知識和其他方面有關內(nèi)容的課程比重,以提高行政指導行為者的素質(zhì)和行政指導的實施效果,適應現(xiàn)代市場經(jīng)濟和行政管理所提出的更高要求,同時在普法教育和系統(tǒng)的法學教育以及法制宣傳中增加行政指導的內(nèi)容,以使廣大人民群眾對行政指導制度有比較正確和基本的了解,為行政指導的正確、高效實施與運行打下良好必要的社會基礎。

總之,行政指導在我國的現(xiàn)代化建設中發(fā)揮著不可替代的作用,行政指導的完善是一個循序漸進的過程。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展,行政法學界學者的不斷探索研究,其理論研究會不斷的成熟,行政指導一定會更有效地發(fā)揮其應有的作用。