和諧社會建構中的政府責任研究

申 靜 王仁波

摘要構建和諧社會需要強化政府責任,本文從強化政府責任的正當性進行分析,進而提出實現三個轉變是實現和諧社會政府責任的關鍵,最后構建和諧社會中政府責任的體系。

關鍵詞和諧社會法治政府政府責任

中圖分類號:D63文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-205-02

一、和諧社會構建中強化政府責任的正當性分析

(一)政府責任的涵義

何謂政府責任,其內涵和外延究竟何指,我們從不同的角度可以得出不同的答案。廣義層面,政府責任意味著政府組織及其公職人員履行其在整個社會中的職能和義務,即法律和社會所要求的義務。社會義務不僅僅意味著政府正確地做事,即不做法律禁止做的事情,而且意味著政府做正確的,即做促使社會變得更美好地事情,而不做有損社會的事。狹義的角度,政府責任意味著政府機關及其工作人員因違反法律規定的義務,違法行使職權時,所承擔的否定性法律后果,即法律責任。這是政府責任得以保障的最低限度。有學者將政府責任視為政府社會回應力、政府的義務和法律責任的整體概念。筆者認為,政府責任包括:政治責任、行政責任、法律責任和道義責任四種形式。

(二)和諧社會構建要求強化政府責任

1.從和諧社會與法治的關系透視政府責任

和諧是中國社會的傳統理想,儒家思想所追求的“允執其中”、“過猶不及”、“和衷共濟”等,都主張社會各種力量取得均衡。和諧社會是人類自古以來孜孜以求的一種理想社會形態,是社會的各種要素和關系相互融洽的狀態,是一個內涵相當豐富的概念。胡錦濤總書記說:“我們所要建設的社會主義和諧社會,應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。而“法治”一直是人們追求的一種理想生活狀態。其在和諧社會最重要的作用是將國家的政治生活和政治權力規范起來。

“權力導致腐敗,絕對的權力導致絕對的腐敗。”由于國家權力天生具有擴張性和侵略性,人們一直在尋求合理的方法限制規范政府權力。依法行政是依法治國的重要組成部分,是法治的關鍵。依法行政的實質不在于政府通過憲政和法律對社會及民眾進行管理,而在于人民用經其同意的憲政和法律來約束、控制政府,支持、激勵政府進而更好地為社會及民眾提供公共服務,保障公民權利。強化政府責任是推進依法行政的關鍵。沒有政府責任,行政權的運行就沒有制約,公民權利的行使就沒有保障,違法行政就不可能受到追究,依法行政就不可能真正得以推進,我們所期待的和諧社會也就不可能實現。

2.從和諧社會與建設責任政府透視政府責任

政府是行使公共權力、對社會公共事務進行有效管理的社會組織體系,代表著公平與正義。公共治理的和諧直接影響整個和諧社會的構建。和諧社會是一個良性運行與發展的社會,是民眾能夠得享社會發展文明成果的社會,是擁有完善的激勵動力機制、利益表達機制、整合平衡機制和利益救濟機制的社會。它與政府的價值追求是一致的,“公共行政不是簡單的工具,也不是價值中間的手段,它應追求崇高的目標和道德承諾,應考慮長遠的全面利益,應以改善人民的生活和追求公平、效率和民主為職責。”

和諧社會內部蘊含了三個有機的統一體,即民主和法治的統一、活力和秩序的統一、多元與公正的統一。和諧社會實行民主政治。民主政治下的政府必然是責任政府。責任政府既是現代民主政治的一種基本理念,又是一種對政府公共行政進行民主控制的制度安排,即在民主國家,政府對運用公權力履行公共職責、提供公共服務行為,向人民負責的政府。而責任政府的實現與政府責任是一種雙向互動關系。政府責任是責任政府的邏輯基礎,是責任政府實現的途徑和方式,責任政府需要通過政府責任的界定、追究和實施得以實現;而政府責任最終在責任政府里找到自己的歸宿。因此,在和諧社會理念下,政府責任是構建和諧社會的基石。

二、實現三個轉變是實現和諧社會政府責任的關鍵

構建和諧社會首先是政府的責任,因為社會和諧需要通過一系列政策和制度來實現,政府必須起到主導的作用。由于政府所擁有權力的性質及其地位,決定了政府承擔責任是推進依法行政、實現依法治國、構建和諧社會的關鍵。因此,我們必須實現以下幾個配套環節的轉變,才能保障政府責任得以真正實現。

(一)轉變觀念是實現政府責任的先決條件

首先,要實現權力本位向責任本位的轉變、公民義務本位向權利本位的轉變。現代政府是公共管理和公共服務的提供者,其權力來源于人民。公民權利是國家權力之本,是行政權力之源;公共權力的設置和運行應當以權利為本位,因為對權利的保障是公共權力的存在理由,不以保障權利為目的的公共權力是缺乏合法性、正當性的公共權力。政府責任是行政權力的核心。只有在人民與政府的關系上形成責任機制,才能保證“不是人民為了政府而存在,而是政府為了人民而存在”的現代民主理念的真正實現。

其次,法治理念上,應當實現從法律僅僅治民、治事向法律首先治“官”、治權的轉變。和諧社會崇尚以人為本、以民為本,它與人治的“官本位”是完全不同的。我們必須確立法律首先治官、治權的法治意識,在此前提下通過地方和部門的依法治理,讓法律真正貼近每個普通老百姓的日常生活,使法律真正成為他們信賴的行為準則和生活方式。

再次,在責任制度上,應當實現從強調公民責任向同時強調公民責任和政府責任的轉變。和諧社會是一個有責任的社會。沒有責任感的社會,其社會的和諧程度更會受到損害。由于公民與政府的關系是委托與代理的關系,政府與人民之間的關系便形成責任機制。政府對人民負責正是人民主權的體現。一個不對民眾負責任的政府,必然不是一個民主、高效、為民謀利的政府。建立一個負責任的政府,是民主政治的基本前提,是實現和諧社會的基石。

(二)轉換政府職能,建立有限政府是實現政府責任的內在條件

確立與政府能力相適應的職能則是實現政府責任的內在條件。我們的責任政府是一個負責任的政府,但是所負責的必須是有限責任。政府只有在能力范圍內才能對自己的行為負責。只有有限政府才可能是有效政府。我們必須轉換政府職能,實現從“全能政府”向“有限權力政府”的轉變。

和諧社會是民眾合理需求能夠得到滿足的社會。在和諧社會中,政府應是增進全社會福祉的“服務者”,要實現從管制政府向服務政府轉變,實現從經濟建設單一型的政府向公共服務型政府的轉變。首先,政府要積極提供更多的社會公共產品,特別是在環境保護、生態平衡、義務教育、基礎交通、公共安全、社會保障、社會福利等方面,政府在提供公共服務和公共管理時,必須誠信可靠、公平公正、合理合法;其次,政府要日益放松對社會經濟事務和公民私人事務的管制,更多地讓公民和社會民間組織進行自我管理。再次,即使在政府必須履行管理責任的地方,政府也應當有服務意識和平等意識。

構建和諧社會,必須把市場、政府與社會組織的分工關系劃分清楚。政府、市場和社會組織是互補的關系。市場負責解決效率問題,而政府負責解決公平問題,社會組織負責解決社會問題。但是必須注意,政府轉換職能,從某些領域退出有兩個必要的前提,一是社會上有承載政府所退出功能的載體;二是政府對這些載體的表現,包括其運行的過程和結果,具有有效的監控和評估手段。只有政府解決了這兩個問題,擴大了社會自身的自治能力,才可以退出從某些領域退出,否則將導致政府缺位。

(三)加強社會管理體制創新是升華政府責任的理性策略

和諧的社會必然是穩定的、有秩序的社會,而且充滿活力。一方面,我們要通過改革,激發社會各階層的創造性活力,放手讓一切勞動、知識、技術、管理和資本的活力競相迸發,讓一切社會財富的源泉充分涌流;另一方面,要在保持社會生機和活力的前提下,謀求社會秩序的和諧穩定。真正的和諧社會,應當是國家權力與公共權利良性互動的社會,是政府監管與公民自主管理有機統一的社會。加強社會建設和管理,必須進一步強化和完善政府社會管理和公共服務的職能,推動建立政府調控機制同社會協調機制互聯、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量同社會調節力量互動的社會管理網絡,形成對全社會進行有效覆蓋和全面管理的體系。我國單位制的弱化直至解體,必然要求整合社會管理資源,構建和形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的新的社會管理體制和格局。其中關鍵要形成政府以百姓為本的行為規范,建立公正透明、廉潔高效、協調運轉的管理體制。而這一切都為實現政府責任提供了配套機制,奠定了基礎,為構建社會主義和諧社會的制度保障。

三、和諧社會中政府責任的體系建構

政府責任包括政治責任、行政責任、法律責任和道義責任。其責任主體包括各級行政機關、行政首長和一般公務員。為了實現和諧社會,我們要盡快建立健全適應各類責任主體的政府責任體系,做到政府責任法定化。目前,我國的各類政府責任形式均存在不盡如人意之處,因此,必須通過以下措施加以強化:

健全政治責任機制。我國的政治責任的缺乏具體的規范和操作程序,有些政治責任不能落到實處。應當強化政府的政治責任,建立和完善行政首長在政府工作中重大違法、失職、濫用職權等情形時的罷免、引咎辭職或責令辭職的政治責任制度。作為正式追究政治責任的“罷免”制度早已寫入我國憲法和組織法,但由于法律后果過于嚴厲而在實踐中較少使用,故需創設引咎辭職、責令辭職等比較易于實施的新的政治責任制度。為便于政治責任的落實,應將國外一些較為成熟的做法納入我國的法律體系,用法律的形式進行界定、完善人大對政府和政府部門的政治責任追究制度、行政首長負責制等,以法律的方式來監督政治責任的實施。

健全法律責任機制。政府法律責任的重點在于行政法律責任,即人們通常說的行政責任。行政機關及其公務人員因違反行政法律規范而依法必須承擔的法律責任。我國的法律制度中缺乏完善的行政責任的體系,既沒有配套的分門別類的具體法律、法規,也沒有統一的法典將國家責任、國家工作人員責任、國家賠償、行政訴訟、行訴程序、追究行政責任的法律主管部門和行政主管部門及其職權等內容全部囊括其中。此外,有關國家公務員在被確定違反某種義務或責任而尚未觸犯法律的條件下,受到相應的行政懲處的規定至今仍沿用國務院特別法規規定。這一切,都已經遠遠不能適應和諧社會民主法治建設的需要,因此,我們必須盡快建立完整的政府責任法律體系,將政府責任用法律的形式固定下來,實現政府責任的法治化。

完善道德責任機制。我國尚無承擔相應的道德責任的具體操作規則。提升道德責任應通過“他律”和“自律”兩種方式加以實現。就“他律”而言,主要有:第一,加強行政道德立法,使公務員承擔道德責任有法可依。在現代社會里,越來越多的道德規范被納入到法律規范之中。例如:1978年,美國制定《公務員道德法》。我國雖出臺《公務員法》等法律法規,但很少有對嚴重違反行政道德的行為進行處罰的規定,即使有也缺少具體的操作程度,因此,我國應盡快將行政道德上升到制度的層面。第二,建立專門機構,負責處理公務員違反行政道德但又尚未構成犯罪的行為。如設立專門的道德委員會,其職能是對公務員的操守予以監督,凡是違反道德但又構不成犯罪的,由道德委員會督促其主動辭職。第三,在公務員任免、升降中將行政道德作為一個重要的考核指標。第四,加大輿論監督力度,形成一種良好的行政道德氛圍。就“自律”而言,主要是加強公務員的行政倫理教育與修養。行政倫理的養成必須將行政理想、行政態度、行政義務、行政責任心、行政紀律、行政技能、行政榮譽、行政作風等融為一體,將行政他律與自律有機統一起來,從而形成完善的道德責任體系。