政府公信力視角下的危機管理

袁三軍

摘要本文在介紹政府公信力、政府危機管理理論的基礎上,分析了兩者之間相互作用的關系,政府危機管理水平和能力的不足與地方政府公信力的弱化趨勢,從政府公信力的角度,著重探討了如何通過提升危機治理能力,增強政府公信力。

關鍵詞公信力危機管理

中圖分類號:D630文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-187-02

當前我國進入到一個各種危機頻發的時期。一方面,各種自然災害發生的頻率增大,損失加劇;另一方面,各種社會危機事件頻繁發生,影響巨大。實踐證明,我國政府危機管理能力相對薄弱,影響到危機管理的效能,同時對政府公信力造成損害。因而,加強政府危機管理成為一項緊迫任務。

一、政府公信力概念解析

政府公信力,是指政府通過自己的行為取得民眾信任的能力和意愿。“政府公信力體現的是政府的信用能力,它反映了公民在何種程度上對政府行為持信任態度。政府公信力的強弱,取決于政府所擁有的信用資源的豐富程度。”因此,它是一個衡量政府信用狀況和信用程度的概念。

二、危機概念簡析

研究危機的先驅C.F.赫爾曼認為:危機是威脅到決策集團優先目標的一種形勢 ,在這種形勢中 ,決策集團作出反應的時間非常有限 ,且形勢常常向著令決策集團驚奇的方向發展。這一定義是一個“決策取向型”定義 ,其優點在于強調了危機情境中決策的困難。荷蘭萊登大學危機研究專家烏里爾?羅森塔爾認為危機是一種嚴重威脅社會系統的基本結構或者基本價值規范的形勢 ,在這種形勢中 ,決策集團必須在很短的時間內、在極不確定的情況下作出關鍵性決策 。由此,危機應對實質上可以定義為一種決策情勢。在此情境中 ,決策者所認定的重大安全和核心價值觀念受到嚴重威脅或挑戰 ,突發意外事件以及不確定前景造成了高度的緊張和壓力 ,為使組織在危機中得以生存 ,并將危機所造成的損害限制在最低限度內 ,而在相當有限的時間里所作出的重大決策和反應 。

三、從政府公信力角度看危機管理

針對當前政府機管理存在的問題,必須著力加強政府危機管理體制建設,提升危機治理能力。

(一)更新政府危機管理理念是政府危機管理的思想基礎,必須適應當前危機管理的要求,對政府危機管理理念進行更新

1.切實樹立預防為主的理念。預防為主是政府危機管理的基本理念。做到預防為主就要樹立正確的危機意識。“危機意識是這樣一種思想或觀念,它要求一個組織的決策者和管理者從長遠的、戰略的角度出發,在和平發展的時期,就抱著遭遇和應付危機狀況的心態,預先考慮和預測組織可能面臨的各種緊急的和極度困難的形勢,在心理上和物質上做好對抗困難境地的準備,預期或提出對抗危機的應急對策,以防止在危機時束手無策,無法積極回應,而遭受無法挽回的失敗。”

2.樹立 “以人為本”的理念。危機管理中的“以人為本”就是要以人民群眾的根本利益為出發點,在危機管理中切實尊重和保障人民群眾的合法權益,盡量減少危機給人民群眾帶來的損失,同時注意保護危機管理一線人員的生命安全,反對盲目蠻干和拼命硬干,造成不必要的損失。

3.樹立社會協作的危機管理觀念。政府應該在危機治理中處于核心地位,發揮主導作用。但政府并不是萬能的,僅僅依靠政府應對危機也是不現實的,必須樹立社會協作的理念,實現危機治理參與主體的多元化,調動一切可以調動的社會力量和資源來應對地方危機,以彌補政府功能之不足,減低政府救治成本。政府危機管理理念的更新本身就是政府治理理念更新的題中應有之義,對于提升政府治理理念公信力有重要意義,同時理念的更新又必然導致危機治理行為的合理化和危機管理效能的提高,從而使政府公信力也得到提升。

(二)構建全過程的政府危機管理系統

在社會生活中,危機不可能絕對避免,但卻可以管理和控制,以減少危機發生,并把危機帶來的損失降到最低。由于我國現階段正處于危機多發期,為此建立完善有效的危機管理機制,構建全過程的政府危機管理系統就顯得尤為必要。

1.危機爆發前:居安思危,加強危機預警和預防,盡可能減少危機發生各種危機事件的危害性往往是因為其突發性導致人們措手不及、應對不力。

(1)建立完備、有效的預警工作系統。一個完備的預警工作系統應該包括如下幾個環節:一是信息收集和處理系統。我國各級政府內部已經建立了較為龐大的信息系統,主要包括各級黨委信息部門、政府信息部門、新聞輿論部門、有關科研部門、有關社會組織和行業協會等。二是咨詢系統。主要應由危機處理專家、相關領域的技術顧問、法律專家,具有豐富經驗的實際工作人員代表組成。三是決策系統。由政府部門的主要領導組成,其主要職責是掌握發展動態,綜合各方意見,審批應急預案,提供戰略性建議等。四是技術支持系統。由相關機構的人員和技術設備組成。

(2)建立、健全統一的危機處理指揮系統和應急機制。從管理體制上看,目前我國處理各種突發危機事件從中央到地方都存在條塊分割,各自為戰,缺乏統一、有效的管理,形不成合力的局面。

(3)要加強對政府危機管理的研究,建立危機管理教育、訓練系統。其一,要加強政研合作,推進危機管理。要預防、處理危機,首先必須理性地認識危機,這就需要政府、學者和科研部門通力合作,為危機管理的實踐提供理論基礎,為政府危機管理的正確性和科學性創造條件。其二,要加強對政府官員進行危機管理教育和危機處理模擬訓練。其三,教育部門要把各級學生的危機應對處理模擬訓練列入教學計劃,從小就對公民開展危機應對教育。

(4)政府應通過社區等加強對公眾進行反危機宣傳和訓練,提高民眾應對危機的能力。如 “非典”期間,政府向市民免費發放的防非典宣傳手冊,對于增強民眾的自我防護起到了重要作用。

2.危機爆發階段:必須快速、高效地應對、處理危機危機不可能絕對避免,一旦爆發危機,從政府角度來講必須運用所有的資源開展危機救治,及時采取果斷措施,快速、有效遏制危機的發展和升級,迅速解決危機,以盡快恢復社會穩定。

這些措施包括:

(1)實行政府強制干預,保證社會公共生活正常。要對付危機,“政府中樞決策系統就必須享有發號施令的權威,并且可以制定和執行帶有強制性的政策。”在危機狀態下,出于維護公共利益和快速處置危機的需要,政府有必要依據有關法律規定,采取多方面非常態管理措施。

(2)探尋危機產生的根源。危機產生后,對社會和公眾心理影響巨大的主要原因在于危機產生根源不確定或不明確,從而引起恐慌。探尋危機根源一方面可以暫時安撫公眾心理情緒,保持社會穩定,另一方面也是進一步采取有效措施的前提。

(3)確保信息公開。危機事件所涉及的公共信息應該及時、公開、真實地披露,降低公眾獲取信息的成本,穩定公眾的信心。

(4)要發揮非政府組織與公眾的作用。在現代社會中,社會公眾參與尤其是通過非政府組織或通過充當志愿者而參與社會管理活動的情況越來越普遍。社區、志愿者組織、紅十字會等參與各種危機事件應急救助將起到重要作用。

3.危機結束后:因勢利導,變危機為契機。上海辭書出版社1979年版《辭海》的解釋是:危機“批潛伏的禍機,指生死成敗的緊要關頭”。不難看出,“危機”意味著“危險和機會”并存,一次危機得以解決,并不意味危機管理的結束,各級政府應抓住機會,總結經驗教訓,變危機為機遇,對政府的管理體制進行變革創新,以預防危機再次發生。

(三)規范政府危機治理行為危機管理對政府來說并不是一個新課題,但如何使政府的危機管理行為適應社會主義法治國家和市場經濟建設要求卻是擺在地方各級政府面前的一個重大問題

要規范政府危機治理行為必須從處理好以下幾個關系入手。

1.要處理好危機管理行為的正當性和合法性關系。正當性與合法性的統一既是法治國家的應然目標,也是衡量政府行為的基本視角。“一個有能力的法治政府不僅能夠運用法律處理好正常社會狀態下的秩序和有效地保障公民權利,而且能夠有效地依法處理非常狀態下做到含有法辦事,有效地處理應急情況,不濫用權力、破壞法治,保護大多數人的基本權利,這是對一個政府的能力和法治水平的考驗。”危機時期處理政府危機治理行為的正當性與合法性關系,不僅有助于政府形象和管理效率的提升,而且有助于公民參與意識和能力的形成。正確處理政府危機治理行為的正當性和合法性關系首先要做到治理行為目的正當性,即政府行為符合實體正義的原則。這是勿庸置疑的。政府的危機治理行為必須以減少危機損失,保護人民群眾生命財產安全,維護社會穩定,促進經濟和社會全面性行為目的,這是對政府危機治理行為正當性的基本要求。其次,政府危機治理行為的正當性應由其合法性來保證。2003年非典事件給我們一個重要教訓是某些政府行為雖有其正當性依據,但缺乏合法性,背離了社會主義法治國家建設的目標。如有些地方在對抗非典斗爭中行動不力的干部進行處罰時,或不遵循法定程序甚至沒有程序,或在事實和責任都沒弄清之前就匆忙決定,或不是依據法律而是籠統道義處理干部,過分迎合輿論和群眾壓力。這些現象的出現是令人遺憾的,它表明政府的“法治”意識仍得加強。政府在危機管理時應樹立“正義不但要實現,而且要以看得見的方式實現。”的理念。使政府行為遵循正當法律程序,從而增強效力和權威,促進實體正義的實現,進而提升政府的公信力。

2.處理好國家權力與公民權利的關系。公民權利產生并制約國家權力,國家權力保障并服務于公民權利,這是權利與權力關系公認的原理。危機時期國家權力在何種程度、何種范圍、何種時期,以何種方式行使,如何保障公民權利并受其制約乃是一個“質”“量”“度”并存的問題。政府危機治理行為同樣面臨這一問題。首先,要在危機治理過程中,積極行使國家權力。危機狀態下,政府必須在法律的范圍內,積極運用自身權力,采取各種措施應對危機,以減少危機損失,恢復社會穩定。其次,要在危機治理過程中,充分尊重公民權利。現代法治社會要求公民權利的張揚,危機的特殊性并不給予政府以侵犯公民權利的正當性,相反,政府危機管理行為必須以尊重公民權利為基礎。要尊重公民的知情權。公民對國家政治、經濟文化和社會生活享有知情權是現代政治文明的標志之一,也是各國的通例。知情權以政府如實、及時地通報、公布相關情況為保障,其不僅具有自由權和請求權的性質,更具高級形態的生存權和發展權的性質,保障該權利既是政府的社會職責,也是其法律責任。要切實尊重公民財產權。財產權是公民的基本權利,我國憲法第 13 條規定:保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權。危機緊急狀況下,必然會涉及到對公民財產的征用。政府在對公民財產進行征用時,必須通過法律的程序,同時必須進行相應的補償。要尊重公民人身自由權,人身自由權是公民的基本權利,受憲法和法律的保護。危機狀態下對公民人身自由進行限制的決定必須由有權機關依照法定程序依法做出。同時政府也應對由此造成的公民權益的損害負救濟責任。公眾對政府的看法主要來自對政府行為的觀察和感受,規范政府的危機治理行為,能使公眾真切地感受到政府是在為公眾服務,從而達到改善形象,提高公信力的目的。總之,要通過政府危機管理能力和水平的提升,使政府各方面的公信力得到提升和加強。