行政訴訟受案范圍之思考

金 榮

摘要本文從我國目前公民的受教育權的法律救濟現狀入手,結合我國目前行政訴訟受案范圍的立法現狀,分析在實然中受案范圍所存在的缺陷,進而分析產生這種現象的原因,并在此基礎上提出了完善我國行政訴訟受案范圍的幾點思考。

關鍵詞受教育權法律救濟行政訴訟法受案范圍

中圖分類號:D925文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-153-02

一、公民的受教育權及法律救濟

近幾年來,在我國走向法治的過程中,教育行政案件在全國呈上升趨勢,而各地法院對是否受理此類案件一直持

不同的態度,發生截然相反裁判的情況已不是個別現象,出現了在一國司法空間內對受教育權的保護極不平衡的局面。究其原因,主要是由于行政訴訟法對該類案件是否屬于行政訴訟受案范圍規定模糊,理論界、實務界分歧較大。

受教育權指的是為確保公民健全人格及健康幸福的符合人性尊嚴的生活,而由學習協助者協助學習的一種權利。①受教育權在現代社會已成為一項普遍的法定權利,是當代人權的一項重要內容。正因為受教育權在現實社會中的極其重要性,世界上大多數國家的憲法都已將受教育權作為公民的一項憲法權利固定下來,我國《憲法》第46條、《教育法》第9條也明確規定了公民的受教育權,把受教育權確定為公民的一項基本權利?？梢?受教育權首先是一種獨立的不可替代的憲法基本權利,不是人身權,也不是財產權,具有客觀價值秩序功能和獨立的價值。

“有權利就必須有救濟”,“沒有救濟的權利不是真正的權利”。②法律救濟對于受教育權的保障有著重要的現實意義。法律救濟是當公民的權利受到侵害時,可以從法律上獲得自行解決,或請求司法機關及其他機關給予解決,使其受損害的權益得到補救。法律救濟的途徑和形式是多種多樣的,我國憲法和法律對受教育權救濟途徑做出了與世界各國相似的規定,包括立法機關的違憲審查、訴訟、申訴、行政復議、行政強制執行和處罰。憲法確立了違憲審查制度,教育法作為我國教育的基本法,確立了訴訟和申訴兩種最基本的受教育權救濟途徑。而訴訟是最有效最常用的救濟途徑,是受教育權的救濟保障研究的核心內容。訴訟救濟途徑即司法救濟途徑有三種:行政訴訟、民事訴訟、憲法訴訟,也就是說,受教育權司法救濟實踐中,不管將受教育權視為憲法權利、教育行政法權利還是民事權利,都有采取行政訴訟救濟途徑的案例。受教育權能否通過行政訴訟予以救濟,根據我國的行政訴訟制度,主要取決于受教育權是否屬于行政訴訟的受案范圍。

二、我國行政訴訟關于受案范圍的規定

行政訴訟受案范圍,是行政訴訟中突出而重要的問題,它是指法院受理行政爭議案件的界限,即可以受理什么樣的案件,不能受理什么樣的案件,哪些行政活動應當由法院審查,哪些不能被審查,或者說是指公民、法人或者其他組織對行政機關的哪些行政行為可以向人民法院提起訴訟的界限。具體如下:

(一)行政訴訟受案范圍的概括式規定

法律所規定的行政機關和行政機關工作人員的侵犯行政相對人合法權益的具體行政行為——即《行政訴訟法》第2條的規定,“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟”和《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱解釋)第1條規定的“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服,依法提起訴訟的,屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”,即司法解釋所確立的行政機關和行政機關工作人員的使行政相對人不服的行政行為。

(二)行政訴訟受案范圍的列舉式規定

《行政訴訟法》第11條所列舉的受案范圍為下列九項具體行政行為:(1)對拘留、罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰不服的;(2)對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的;(3)認為行政機關侵犯法律規定的經營自主權的;(4)認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照,行政機關拒絕頒發或者不予答復的;(5)申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責,行政機關拒絕履行或者不予答復的;(6)認為行政機關沒有依法發給撫恤金的;(7)認為行政機關違法要求履行義務的;(8)認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的;(9)除前款規定外,人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。

(三)行政訴訟受案范圍的排除式規定

《行政訴訟法》第12條排除了下列行為的行政訴訟可訴性:(1)國防、外交等國家行為;(2)行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令;(3)行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定;(4)法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為?！督忉尅穭t除《行政訴訟法》第12條規定的行為外進一步明確下列行為行政訴訟不可訴:(1)公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為;(2)調解行為以及法律規定的仲裁行為;(3)不具有強制力的行政指導行為;(4)駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為;(5)對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。

三、我國行政訴訟受案范圍存在的主要問題及原因

(一)我國行政訴訟受案范圍存在的主要問題——受案范圍狹小

隨著我國法治化水準的提高,人們的權利意識也逐步增強,伴隨著行政活動日益深入人們的生活的各個方面,由此引來的各種糾紛,人們要求通過行政訴訟來保護自身的權益的范圍也會擴大。我國行政訴訟法實施近20年來,盡管取得了重大的成績,但其不足之處也日漸暴露出來,其中,受案范圍日益不能滿足人們保護自身權益的問題漸漸引起人們的重視。如何正確界定受案范圍的大小,確立合理的受案范圍,必須首先從現行的受案范圍談起。

(二)我國行政訴訟受案范圍產生問題的主要原因

首先,根源上——是計劃經濟的產物。行政訴訟法出臺前后正是我國經濟體制改革的時候,此前黨的十二大提出計劃經濟為主,市場經濟為輔的經濟體制;十二屆三中全會指出商品經濟是社會經濟發展不可逾越的階段,我國的經濟是公有制基礎上的有計劃的商品經濟;十三屆四中全會后,提出了建立適應有計劃商品經濟發展的計劃經濟與市場調節相結合的經濟體制和運行機制。但是總的說來,仍然是以計劃經濟為主,因此,這時出臺的《行政訴訟法》不可避免地把一些行政行為排除在行政訴訟的受案范圍外。其次,內容上——六種行為被排除在外,不能得到最終的司法救濟。目前我國行政訴訟受案范圍主要是由《行政訴訟法》規定的,該法是1989年制定通過的,而當時確定行政訴訟受案范圍的一個重要指導思想是受案范圍“不宜規定太寬,而應當逐步擴大,以利于行政訴訟制度的推行?！雹墼谶@種指導思想下,許多行政行為被排除在行政訴訟的范圍之外,對于這些行政行為,如果不能納入行政訴訟的受案范圍,將使得行政相對人的權益不能得到充分的救濟。具體而言,這六種行政行為是:(1)抽象行政行為;(2)內部行政行為;(3)行政終局裁決行為;(4)外部獎勵行為;(5)教育行政案件;(6)行政指導行為。再次,規定方式上——相互交錯,標準不一。我國行政訴訟法關于法院受案范圍的規定采用了概括和列舉的相結合的方式。我國采取這種方式,存在下面幾個問題:第一,對于法院應當受理的案件,不應當采取列舉的方法來規定。因為無論法律列舉出多少種可以受理的案件也總會有遺漏。第二,用人身權和財產權作為受案范圍的確定標準也會限制行政訴訟的范圍。行政訴訟法是保護公民、法人和其他組織的權益的法律,不僅僅包含人身權和財產權,還有其他的憲法性權利,比如受教育權等等。如果只規定人身權和財產權,以此作為標準界定行政訴訟的受案范圍,就有暗示其他權利不受行政訴訟法保障的意思,這對相對人的保障和救濟不利。最后,行政訴訟法中對行政行為的劃分標準不一致,例如,根據行政行為的性質劃分了行政處罰和行政強制措施;根據行政行為的內容、行政行為的作為、不作為的方式、具體行政行為和抽象行政行為等,標準混亂,相互之間出現了交叉或遺漏的現象。這些規定方式的不足之處,為行政相對人提起行政訴訟設置了混亂的障礙。

四、完善我國行政訴訟受案范圍的思考

從以上的分析可以看出,我國現行行政訴訟受案范圍僅限于外部的、具體的、涉及人身權與財產權的、單方性的行政行為。隨著我國市場經濟體制的建立和民主法治的進步,現行行政訴訟受案范圍明顯滯后,已不適應社會發展的需要,其局限性大大制約了行政審判的發展。正確界定行政訴訟的范圍,應當從行政訴訟目的出發,總結出行政訴訟范圍的應然狀態,并由此解決我國訴訟范圍界定不清,立法意圖難以揣摩的問題。以期在今后完善我國行政訴訟立法時,更加合理科學地界定行政訴訟的范圍。

首先,為了實現行政訴訟的目的,合理科學地界定行政訴訟的范圍,應當采用概括方式規定法院應該受理的行政案件,即凡是行政機關及其工作人員在行使行政職權履行行政職責時的作為和不作為行為給公民、法人或者其他組織造成不利影響形成公法上爭議的,受到侵犯的公民、法人或者其他組織均有權提起行政訴訟,法院應當受理。列舉規定的方法是不科學的,也容易導致司法標準混亂和模糊,給公民、法人或者其他組織提起訴訟、法院受理案件帶來不必要的麻煩。所以,即使采用列舉的方式,也應當以概括性條款作為兜底條款,使得沒有被列舉的行政行為同樣進入行政訴訟范圍。其次,對于特殊行政行為法院不宜受理的,應當采用列舉排除的方式加以規定。也就是說,凡是法律明確排除的行為,法院均不得受理,除此之外,都屬于行政訴訟的范圍。

其次,取消關于人身權和財產權的規定,擴大相對人受保護權利的范圍,使得所有侵犯相對人合法權益的行政行為均被納入行政訴訟范圍,從而保障相對人的各種合法權益。我國公民享有廣泛的合法權利,除人身權、財產權外,按照憲法規定,還享有政治權利和其他權利。保護相對人的諸如受教育權是我國民主與法治建設的基本要求。人權和其它權益的保障除了需要有完善的民主機制保證外,另一個重要條件就是需要建立完善的行政法律救濟機制,保證相對人的人權和其它合法權益在受到行政主體侵犯后,能獲得及時、有效的救濟。

再次,某些內部行為應當受到審查。法院對傳統上所謂“內部行政行為”的審查具有重要的意義,學校與學生、學校與教師之間的糾紛逐年增多,如何迅速有效地解決此類爭議,保護公民的受教育權已成為擺在我們面前的重要任務。學校對學生的處分、頒發畢業證、學業證書等行為,是事業單位代表行政機關行使的內部管理行為,但他們的關系是公法上的行政合同關系,雙方權利義務的改變,必然涉及到法律問題,就應當受到法院的司法審查救濟。正如行政法學者馬懷德指出的“學校與學生這類關系不同于普通民事主體之間平等的法律關系,而是具有管理與被管理、命令與服從性質的行政關系,在很多國家這類關系引發的爭議均納入行政訴訟的范圍,所以用行政訴訟解決此類爭議不僅是必要的而且是可能的?！雹苋绻试S學生等相對人對傳統上所謂的內部行為提起訴訟,開啟司法救濟的大門,必將填補這一領域權利救濟的真空,完善我國的行政救濟制度。⑤

最后,將行政抽象行為納入行政訴訟受案范圍。行政抽象行為不僅適用范圍廣,而且還具有反復適用性。所以,一些違法的行政抽象行為侵害相對人權益的機會也越多范圍也越廣,《行政訴訟法》將行政抽象行為排除于受案范圍之外,實際上致使大量的、主要的行政侵權行為處于司法審查的真空地帶。其結果導致做出違法決定的機關無需承擔任何義務,而執行此決定的機關承擔敗訴責任的不公平,對于相對人來說,除提起訴訟的相對人外,其它受同一行政抽象行為侵害的權益人則因未行使訴權而得不到保護。另外,將行政抽象行為排除于司法審查之外的另一個不良后果是:某一具體行政行為被判決撤銷或變更后,而作為該行為依據的行政抽象行為依然合法存在,并可能被反復適用,其結果必然導致相同的違法行政行為的再現,從而達不到行政訴訟的效果,產生不必要的重復訴訟。

總之,重新確立行政訴訟的受案范圍,在當前是切實兌現憲法所允諾的公民有關權利保障的關鍵。因為將行政訴訟落實到實處,使得行政機關和其他組織的行政行為置于司法審查之下,在一定程度上可以彌補我國憲法訴訟的空白。再者民事訴訟與行政訴訟對公民教育權的救濟相比較而言,二者不能收到“異曲同工”之效,因為民事訴訟不能審查學校的決定,受教育權不能得到充分的保護,而行政訴訟對此有著民事訴訟無可替代的優勢,即可以直接審查學校的處理行為。因此,在憲法監督無力的狀態下,加強公民受教育權的行政訴訟救濟,對教育權的保障具有重要的意義。公民受教育權“為民主國家之急務,”“民主政治運行的前提”。⑥如果得不到有效的保障,“科教”難當“興國”之重任。