農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策國(guó)際比較與啟示

何宇鵬

摘 要:首先考察了美國(guó)、歐盟、日本農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的現(xiàn)狀,然后對(duì)各國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行了比較分析,并對(duì)各國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié),在此基礎(chǔ)上,提出了針對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的啟示:農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和風(fēng)險(xiǎn)性決定了各國(guó)都必須對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行不同程度的補(bǔ)貼,我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策,需要根據(jù)各國(guó)經(jīng)驗(yàn)做法和WTO規(guī)則,做出新的適應(yīng)性調(diào)整,以提升我國(guó)農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼;國(guó)際比較;經(jīng)驗(yàn);啟示

中圖分類(lèi)號(hào):F320文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):16723198(2009)22005102お

農(nóng)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r直接影響著一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展,所以世界各國(guó)都不同程度地對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行支持和保護(hù)。

1 國(guó)外農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策現(xiàn)狀

1.1 美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策

美國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策始于20世紀(jì)30年代。美國(guó)政府為了維護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入,制定了一系列農(nóng)業(yè)支持政策。從1998年起,美國(guó)政府推出兩項(xiàng)保障農(nóng)民收入的政策:一是“作物收入保險(xiǎn)計(jì)劃”,二是“市場(chǎng)損失補(bǔ)助”,幫助農(nóng)民克服市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)。1999年,政府又增加60億美元的農(nóng)業(yè)支出,用于補(bǔ)償農(nóng)民的市場(chǎng)損失和農(nóng)作物欠收損失。到2000年,政府用于農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼高達(dá)280億美元。

2002年5月,美國(guó)實(shí)施了新的《農(nóng)業(yè)法案》,決定進(jìn)一步增加政府對(duì)農(nóng)業(yè)的撥款。法案主要內(nèi)容包括:對(duì)已享受巨額補(bǔ)貼的谷物和棉花種植者再增加補(bǔ)貼;對(duì)近年來(lái)己取消補(bǔ)貼的羊毛和蜂蜜等生產(chǎn)者重新給予補(bǔ)貼:對(duì)歷來(lái)基本上不予補(bǔ)貼的奶牛養(yǎng)殖者、花生種植者也開(kāi)始提供補(bǔ)貼。法案還將對(duì)土地保護(hù)的財(cái)政補(bǔ)貼開(kāi)支增加80%,這將使過(guò)去很少得到政府撥款支持的畜牧業(yè)以及水果、蔬菜生產(chǎn)者明顯受益。

1.2 歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策

歐盟自20世紀(jì)60年代初開(kāi)始實(shí)施共同農(nóng)業(yè)政策以來(lái),大幅度提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)保護(hù)水平。1992年,歐盟對(duì)其共同農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行了系統(tǒng)的改革。改革的主要內(nèi)容是將農(nóng)業(yè)保護(hù)政策從以?xún)r(jià)格支持為基礎(chǔ)的機(jī)制,過(guò)渡到以?xún)r(jià)格和直接補(bǔ)貼為主的機(jī)制。1999年,歐盟委員會(huì)通過(guò)了《歐盟2000年議程》,強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行更徹底的改革。其重點(diǎn)是降低價(jià)格支持和出口補(bǔ)貼,減少政府干涉,更多地采取與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量限制相結(jié)合的直接補(bǔ)貼農(nóng)民收入的手段。此外,歐盟還設(shè)定了405億歐元的補(bǔ)貼額上限,并在2003年取消對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格補(bǔ)貼,采取對(duì)農(nóng)民直接的收入補(bǔ)貼政策。這次政策調(diào)整的特點(diǎn)是:(1)削減價(jià)格補(bǔ)貼,以直接補(bǔ)貼方式給農(nóng)民一定程度的補(bǔ)償,費(fèi)用由歐盟與各成員國(guó)共同承擔(dān)。(2)進(jìn)一步加強(qiáng)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策。如改善提前退休制度,促進(jìn)年輕農(nóng)民的安置,通過(guò)生產(chǎn)者退休計(jì)劃提供結(jié)構(gòu)調(diào)整援助;優(yōu)先發(fā)展落后地區(qū)經(jīng)濟(jì),逐步取消地區(qū)間的不平等;建立基金用于結(jié)構(gòu)性調(diào)整行動(dòng)等。(3)針對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)環(huán)境的不利影響越來(lái)越大的問(wèn)題,加大對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的支持力度,將其作為WTO的“綠箱政策”中保護(hù)農(nóng)民利益、穩(wěn)定農(nóng)民收入的一項(xiàng)重要措施。

1.3 日本的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策

1999年日本政府頒布了《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》,取代了沿用近40年的舊農(nóng)業(yè)法。2000年又出臺(tái)了對(duì)山區(qū)、半山區(qū)的直接支付制度。日本農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的具體類(lèi)型主要有:一是收入補(bǔ)貼。最主要是對(duì)山區(qū)和半山區(qū)的直接補(bǔ)貼,政府規(guī)定每個(gè)山區(qū)農(nóng)戶(hù)可以享受的補(bǔ)貼上限為100萬(wàn)日元。政府還制定了稻作安定經(jīng)營(yíng)策略,對(duì)種稻農(nóng)民進(jìn)行收入補(bǔ)貼。二是生產(chǎn)資料購(gòu)置補(bǔ)貼。日本農(nóng)民建立或改造農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施,可以從中央財(cái)政得到50%的補(bǔ)貼,可以從都府縣得到25%的補(bǔ)貼,其余25%可從接受?chē)?guó)家補(bǔ)貼的金融機(jī)構(gòu)得到貸款,有些地方市町村財(cái)政還要補(bǔ)貼12.5%。三是一般政府服務(wù)。包括培養(yǎng)農(nóng)業(yè)人才、基礎(chǔ)設(shè)施投人、鄉(xiāng)村建設(shè)、支持農(nóng)協(xié)的發(fā)展等方面。此外,還制定了災(zāi)害補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、貸款優(yōu)惠等農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。據(jù)世界貿(mào)易組織公布的調(diào)查報(bào)告顯示,日本對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼已經(jīng)超過(guò)了農(nóng)業(yè)的收人。

2 國(guó)外農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策取得的基本經(jīng)驗(yàn)

(1)長(zhǎng)遠(yuǎn)的政策目標(biāo)是完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的前提。拿美國(guó)來(lái)說(shuō),對(duì)農(nóng)業(yè)保護(hù)制定了周密和詳盡的法規(guī),而且形成了每5年修訂一次立法的制度,使美國(guó)農(nóng)業(yè)保護(hù)有了根本的保證。相比之下,我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼沒(méi)有一個(gè)長(zhǎng)期性的部門(mén)政策性目標(biāo),而是特定環(huán)境下短期性宏觀穩(wěn)定政策的一個(gè)組成部分。政策目標(biāo)的短視化造成農(nóng)業(yè)支持與生產(chǎn)的不連貫不統(tǒng)一,影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展。

(2)恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼方式是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)。1999年歐盟委員會(huì)通過(guò)了《歐盟2000年議程》,對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行了徹底改革。農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)政策的調(diào)整,并沒(méi)有使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼數(shù)額有所減少,補(bǔ)貼的絕對(duì)數(shù)額反而有所增加,只是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大的變化,用于價(jià)格和出口方面的補(bǔ)貼的絕對(duì)數(shù)量和所占比重都出現(xiàn)了下降,而用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的直接補(bǔ)貼的數(shù)量和所占比重都開(kāi)始出現(xiàn)較大幅度的上升,但是由于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策基本上是按照WTO規(guī)則制定的,因此形式的合乎規(guī)則性免除了別國(guó)的攻擊。

(3)合理的補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)是完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的關(guān)鍵。例如日本在農(nóng)業(yè)資源環(huán)境養(yǎng)護(hù)、培養(yǎng)農(nóng)業(yè)人才、基礎(chǔ)設(shè)施投入、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、鄉(xiāng)村建設(shè)以及農(nóng)民的直接收入方面都有補(bǔ)貼。我國(guó)大量財(cái)政補(bǔ)貼用于彌合購(gòu)銷(xiāo)差價(jià)、降低農(nóng)用生產(chǎn)資料的價(jià)格以及貼息貸款等方面。對(duì)于農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)等方面補(bǔ)貼很少,而這方面卻正是改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè),增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁的關(guān)鍵所在。

(4)健全的補(bǔ)貼機(jī)制是完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的基本條件。如美國(guó)從聯(lián)邦到地方成立了一系列農(nóng)民組織,同時(shí)農(nóng)業(yè)保護(hù)還被列入了美國(guó)農(nóng)業(yè)部與國(guó)會(huì)的行政職能。農(nóng)業(yè)部?jī)?nèi)至少有3個(gè)行政局(農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局、海外農(nóng)業(yè)局、風(fēng)險(xiǎn)管理辦公室)和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有直接關(guān)系,國(guó)會(huì)的參眾兩院都分別常設(shè)了農(nóng)業(yè)委員會(huì)。相比之下,我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼表現(xiàn)為缺乏事先規(guī)劃與安排,及補(bǔ)貼對(duì)象與補(bǔ)貼數(shù)額的隨意性,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼通常是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出了問(wèn)題后被動(dòng)采取的“應(yīng)急性措施”。

(5)重視對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼是完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的基本途徑。如美國(guó)在投入補(bǔ)貼中明確規(guī)定了作物保險(xiǎn)補(bǔ)貼,即聯(lián)邦作物保險(xiǎn)公司對(duì)由于氣候和無(wú)法避免的自然災(zāi)害所造成的損失提供保險(xiǎn),農(nóng)場(chǎng)主支付保險(xiǎn)費(fèi)。從1980年起,政府對(duì)這部分保險(xiǎn)費(fèi)給予補(bǔ)貼,補(bǔ)貼額占保險(xiǎn)費(fèi)的40%-60%。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策缺位的一個(gè)主要方面是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)全面萎縮,農(nóng)業(yè)缺乏防災(zāi)補(bǔ)損的支持。

3 國(guó)外農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)我國(guó)的啟示

3.1 加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是政府對(duì)比較利益偏低的農(nóng)業(yè)進(jìn)行利益補(bǔ)償,其目的是為了促進(jìn)糧食等農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)和農(nóng)民增收。我國(guó)近年農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度雖在不斷加大,但相比于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要仍顯不足,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的增產(chǎn)和增收效應(yīng)尚不明顯。有學(xué)者測(cè)算,過(guò)去幾年來(lái)直接補(bǔ)貼政策,按照計(jì)稅面積、糧食種植面積和商品糧食數(shù)量補(bǔ)貼的收入效應(yīng)分別是1.84%、1.04%和1.01%。要使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)的目的得以實(shí)現(xiàn),就必須更進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度。

3.2 優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)

一是構(gòu)建以經(jīng)常性為主、以臨時(shí)性為輔的補(bǔ)貼體系。臨時(shí)性補(bǔ)貼應(yīng)借鑒國(guó)外實(shí)行反周期補(bǔ)貼的經(jīng)驗(yàn),應(yīng)以解決問(wèn)題較為嚴(yán)重、外部性較為顯著的農(nóng)產(chǎn)品供給短缺問(wèn)題為重點(diǎn),審慎使用,避免過(guò)多過(guò)濫。經(jīng)常性補(bǔ)貼要與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升、價(jià)格水平掛起鉤來(lái),保持穩(wěn)定性和延續(xù)性。以經(jīng)常性補(bǔ)貼為主,是為了給市場(chǎng)主體提供穩(wěn)定的預(yù)期,從而促進(jìn)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn),增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。二是構(gòu)建以綠箱為主、以黃箱為輔的補(bǔ)貼體系。我國(guó)現(xiàn)階段的黃箱補(bǔ)貼總量雖然不高,但所占比例較大。因此,必須減少或逐步取消黃箱補(bǔ)貼,選擇以綠箱補(bǔ)貼為主的補(bǔ)貼措施。三是構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)貼和農(nóng)村教育補(bǔ)貼制度。我國(guó)農(nóng)業(yè)作為一個(gè)弱質(zhì)性、低效益、高風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè),又面臨不斷惡化的國(guó)際環(huán)境,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然和非自然性風(fēng)險(xiǎn)巨大,而在我國(guó)目前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度中,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼制度仍然缺失,農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法得到有效的規(guī)避。因此,必須盡快建立起農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼制度,促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的快速健康發(fā)展。

3.3 完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式

為提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的增產(chǎn)效應(yīng)和增收效應(yīng),必須完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式。一是變“間”為“直”。針對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼多在流通領(lǐng)域進(jìn)行,有限的資金沒(méi)有得到高效的配置,補(bǔ)貼利益往往被中間環(huán)節(jié)的其他市場(chǎng)主體所侵蝕,補(bǔ)貼效應(yīng)低下問(wèn)題,必須改變補(bǔ)貼方式,變間接為直接,將流通領(lǐng)域的部分補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移到直接生產(chǎn)領(lǐng)域。我國(guó)現(xiàn)行的直接補(bǔ)貼應(yīng)適時(shí)改為脫鉤補(bǔ)貼,這是WTO綠箱政策要求,也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)科學(xué)發(fā)展的方向。二是化“繁”為“簡(jiǎn)”。要統(tǒng)一補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和范圍,簡(jiǎn)化補(bǔ)貼的操作程序,對(duì)相似的補(bǔ)貼項(xiàng)目和同一品種的補(bǔ)貼可進(jìn)行適當(dāng)整合。三是削“高”為“低”。現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼涉及財(cái)政、農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)、糧食、民政和銀行等部門(mén),政出多門(mén),協(xié)調(diào)困難,實(shí)施成本高。因此,必須在組織上整合、在程序上簡(jiǎn)化、在支付上直接,降低補(bǔ)貼實(shí)施的工作成本。

3.4 加快農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法

要充分發(fā)揮好農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效應(yīng),必須完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律制度。加快立法進(jìn)程,抓緊制定《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例》,研究制定在WTO規(guī)則框架下的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》、《農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助條例》等相關(guān)法律法規(guī),構(gòu)建起公開(kāi)透明的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律體系。要實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法制化管理,在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法中應(yīng)注意以下幾點(diǎn):一是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法意旨應(yīng)明確。我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼功能主要定位于激勵(lì)糧食等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn),而對(duì)其增收功能關(guān)注不夠。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法更應(yīng)注重保障對(duì)農(nóng)民收入的直接補(bǔ)貼。二是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律表述應(yīng)具體。法律表述越具體,實(shí)施起來(lái)越簡(jiǎn)便。因此,在法律表述中應(yīng)減少柔性條款,增加剛性條款,并增加對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法定性和程序性規(guī)定。三是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律內(nèi)容應(yīng)優(yōu)化。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法既要從我國(guó)國(guó)情出發(fā),又要合符WTO規(guī)制基本要求。在補(bǔ)貼法律內(nèi)容上,設(shè)定必要的黃箱補(bǔ)貼條款,將合法的特殊差別待遇和例外條款以法律形式固定下來(lái),增加對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)和對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的直接補(bǔ)貼的綠箱法律規(guī)定,增強(qiáng)補(bǔ)貼的針對(duì)性和集中性。

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作者簡(jiǎn)介:

秦琪,女,江西南昌人,江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院碩士研究生,研究方向:政府行為與公共管理。