我國地方公共物品供給失衡原因探討

劉志琳

摘 要:基于對(duì)我國地方公共物品供給領(lǐng)域現(xiàn)實(shí)情況的分析,認(rèn)為我國現(xiàn)行財(cái)政制度、地方政府行為以及地方公共物品供給模式等方面的制度缺陷是導(dǎo)致地方公共物品供給失衡的主要原因。

關(guān)鍵詞:地方公共物品;供給失衡;原因

中圖分類號(hào):F014.32文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):16723198(2009)22002802お

1 分稅制的制度缺陷導(dǎo)致地方公共物品供給失衡

1.1 地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等

根據(jù)公共財(cái)政理論,地方政府的主要職能是為轄區(qū)內(nèi)居民提供良好的公共服務(wù)。而良好的公共服務(wù)是需要一定的地方財(cái)力做支撐的。地方財(cái)政收入高,就會(huì)為地方公共物品提供更充足的資金來源,從而使地方公共物品的供給數(shù)量與質(zhì)量增加。

公共物品的層次性,要求稅收具有與之相對(duì)應(yīng)的層次性。也就是說,由于各級(jí)政府分別提供受益范圍不同的公共物品,就必須對(duì)稅收在各級(jí)政府間進(jìn)行適當(dāng)?shù)膭澐帧＿@樣,就產(chǎn)生稅收分割以及財(cái)權(quán)應(yīng)如何體現(xiàn)事權(quán)要求的問題。

1994年進(jìn)行的分稅制在劃分稅種上改革的不徹底,并沒有使各級(jí)政府間的財(cái)政分配關(guān)系得到規(guī)范。在我國現(xiàn)行財(cái)政體系中,由于稅收分割的不合理,這樣使得財(cái)權(quán)向上集中事權(quán)向下轉(zhuǎn)移,導(dǎo)致基層政府承擔(dān)事權(quán)過重,如基層政府承擔(dān)了更多應(yīng)有中央政府承擔(dān)的社會(huì)保護(hù)和福利責(zé)任。國際慣例表明,將社會(huì)保護(hù)和福利責(zé)任劃分給市級(jí)或縣級(jí)地方政府劃分不妥當(dāng)?shù)摹?0世紀(jì)80年代末開始,支出責(zé)任的分配已與收入劃分分割開來,地方政府獨(dú)自負(fù)責(zé)為提供這些服務(wù)籌資。特別是分稅制后我國地方政府(地、縣和鄉(xiāng))擔(dān)負(fù)著相當(dāng)沉重的支出責(zé)任,尤其是縣鄉(xiāng)兩級(jí),它們共同提供龐大而重要的公共服務(wù),包括70%的預(yù)算內(nèi)教育支出和55%-60%的醫(yī)療支出。地級(jí)市和縣級(jí)市負(fù)責(zé)所有的失業(yè)保險(xiǎn),養(yǎng)老保險(xiǎn)和救濟(jì)。在其它國家,社會(huì)保障和救濟(jì)幾乎總是由中央政府提供(轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)除外),教育和醫(yī)療是中央和省級(jí)的責(zé)任。

分稅制的推行僅僅是中央政府下放了事權(quán),卻沒有給予地方相應(yīng)的財(cái)權(quán),財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱性的現(xiàn)實(shí),使地方財(cái)政運(yùn)行困難。其結(jié)果產(chǎn)生了地方巨大的財(cái)政資金缺口。與中央政府相比,地方政府承擔(dān)了更重的支出負(fù)擔(dān)。

1.2 轉(zhuǎn)移支付制度的不完善導(dǎo)致公共物品供給失衡

財(cái)政分權(quán)制度的實(shí)行使地方政府承擔(dān)起供給地方公共物品的主要職責(zé)。但由于地方公共物品外溢性的特點(diǎn),在外部性存在和成本自擔(dān)兩種因素的共同作用下,地方政府容易產(chǎn)生“搭便車”的行為,少提供或不提供地方公共物品。這樣,不僅影響著地方公共物品的提供和本地區(qū)及相關(guān)地區(qū)居民的利益,而且也不利于地區(qū)間關(guān)系的協(xié)調(diào)。而且,公共物品的提供水平與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間存在著非常明顯的正向關(guān)系。一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的話,將會(huì)促進(jìn)當(dāng)?shù)卣行Ы鉀Q公共物品短缺的問題。但是由于我國各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同,導(dǎo)致地方公共物品的供給水平不平衡。因此,中央政府需要利用轉(zhuǎn)移支付手段,來解決地方公共物品的外溢性和地區(qū)間公共服務(wù)的差異性。

我國目前的轉(zhuǎn)移支付有稅收返還、體制上解或補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助、年終結(jié)算補(bǔ)助、過渡期轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付和社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付六種主要形式。除專項(xiàng)撥款外,其他五種都屬于一般補(bǔ)助的范疇。從形式上看,我國的轉(zhuǎn)移支付基本符合國際通用作法。不過,在我國的一般補(bǔ)助中,盡管過渡期轉(zhuǎn)移支付有均等化的功能,但所占的比重過低,2000年只占轉(zhuǎn)移支付總量的3.1%,其他幾種補(bǔ)助形式都不具有均等化的功能。最為典型的是在一般性轉(zhuǎn)移支付中占絕對(duì)比重的是稅收返還(該部分規(guī)模從1994年的1799億元增加到2000年的2268億元,分別占當(dāng)期轉(zhuǎn)移支付的75.5%和48.6%),稅收返還以保護(hù)既得利益為出發(fā)點(diǎn),采取“存量不動(dòng),增量調(diào)整”的政策,這有利于發(fā)達(dá)地區(qū)而不利于不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū),不僅不利于均等化的實(shí)現(xiàn),反而使兩者之間公共服務(wù)能力的差距更加擴(kuò)大。

屬于專項(xiàng)補(bǔ)助范疇的專項(xiàng)撥款也存在很多問題。最突出的是專項(xiàng)撥款在轉(zhuǎn)移支付當(dāng)中比重過大,范圍過寬,重點(diǎn)不突出。2000年專項(xiàng)撥款的數(shù)額為1400億元,而用于均等化的過渡期轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額僅為86億元,前者是后者的16.7倍。據(jù)統(tǒng)計(jì),1997年中央的專項(xiàng)撥款涉及到了地方政府的26項(xiàng)支出,幾乎涵蓋了地方所有的支出項(xiàng)目,并且缺乏明確的制度規(guī)定和科學(xué)標(biāo)準(zhǔn),隨意性很大。由于中央專項(xiàng)撥款一般要求地方配套資金,有利于發(fā)達(dá)地區(qū)而對(duì)貧困地區(qū)不利。對(duì)貧困地區(qū)來說,專項(xiàng)撥款越多對(duì)地方財(cái)政壓力就越大。我國目前的轉(zhuǎn)移支付有稅收返還、體制上解或補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助、年終結(jié)算補(bǔ)助、過渡期轉(zhuǎn)移支付(2002年起改為“一般性轉(zhuǎn)移支付”)、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付和社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付六種主要形式。除專項(xiàng)撥款外,其他五種都屬于一般補(bǔ)助的范疇。從形式上看,我國的轉(zhuǎn)移支付基本符合國際通用作法。不過,在我國的一般補(bǔ)助中,盡管過渡期轉(zhuǎn)移支付有均等化的功能,但所占的比重過低,2000年只占轉(zhuǎn)移支付總量的3.1%,其他幾種補(bǔ)助形式都不具有均等化的功能。最為典型的是在一般性轉(zhuǎn)移支付中占絕對(duì)比重的是稅收返還(該部分規(guī)模從1994年的1799億元增加到2000年的2268億元,分別占當(dāng)期轉(zhuǎn)移支付的75.5%和48.6%),稅收返還以保護(hù)既得利益為出發(fā)點(diǎn),采取“存量不動(dòng),增量調(diào)整”的政策,這有利于發(fā)達(dá)地區(qū)而不利于不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū),不僅不利于均等化的實(shí)現(xiàn),反而使兩者之間公共服務(wù)能力的差距更加擴(kuò)大。2007年,中央財(cái)政安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付6891.5億元,占轉(zhuǎn)移支付總額的49.2%;財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付7125.37億元,但其中一般性轉(zhuǎn)移支付僅2503.82億元,占轉(zhuǎn)移支付總額的17.9%,少于按因素法測(cè)算的25個(gè)省(區(qū)、市)標(biāo)準(zhǔn)收支缺口。

除了轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)置上的缺陷外,更為嚴(yán)重的是對(duì)我國的轉(zhuǎn)移支付缺乏必要的監(jiān)督。2005年,審計(jì)署對(duì)20個(gè)省市區(qū)的地方預(yù)算進(jìn)行抽查,發(fā)現(xiàn)中央預(yù)算編入地方預(yù)算的只有3444個(gè)億,僅占到中央實(shí)際轉(zhuǎn)移支付的7733億中的44%,中央轉(zhuǎn)移支付有一半以上沒有納入地方的財(cái)政預(yù)算,完全脫離了人大的監(jiān)督,有的還脫離了政府的監(jiān)督。

2 地方政府行為偏離地方公共物品有效供給

按照公共財(cái)政的要求,地方政府職能要向企業(yè)和居民提供公共物品和公共服務(wù)轉(zhuǎn)換。但是,出于追求“政績”動(dòng)機(jī)的驅(qū)使,往往會(huì)使得地方政府行為偏離對(duì)地方公共物品的供給。

在當(dāng)前的投資格局下,地方政府可以通過直接投資于私人品生產(chǎn)領(lǐng)域和提供公共物品來實(shí)現(xiàn)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。在提供能力限制的條件下,必然要在提供私人品和公共物品中進(jìn)行選擇。地方政府是按照“政績”最大化,而不是按地方公共利益最大化的原則,來選擇投資領(lǐng)域的。一般地,提供私人品可以直接推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,可預(yù)計(jì)收回投資并且可能增加財(cái)政收入。在許多情況下,提供地方公共物品,特別是基礎(chǔ)設(shè)施類公共物品是財(cái)政的單向支出,且存在“搭便車”的可能。所以,在投資選擇上,地方政府多傾向于私人品。

另一方面,各地區(qū)政府在提供地方公共物品時(shí),既然不是以全區(qū)的利益最大化作為自己的追求目標(biāo),其所考慮多集中在本地區(qū)范圍內(nèi)。對(duì)公共物品的提供而言,雖可產(chǎn)生引致需求帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而且可以優(yōu)化社會(huì)環(huán)境。一般情況下,地方公共物品都需要巨額的、難以回收的資金投入,而且其引致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成效在較長的時(shí)間內(nèi)才能顯現(xiàn)出來。但是,由于官員的任期有限,因此,政府在投資時(shí),就會(huì)優(yōu)先選擇競(jìng)爭性領(lǐng)域而在公共物品上往往投入不足。

另外,具有地方保護(hù)特色的制度類公共物品更符合“政績”最大化的目標(biāo)。所以,全國統(tǒng)一的制度類公共物品如果有損“政績”的話,就會(huì)提供不足。在基礎(chǔ)設(shè)施類地方公共物品方面,如果相鄰的地區(qū)已供給出來而本地區(qū)沒有的話,地方官員會(huì)擔(dān)心在相互比較的情況下顯得自己的“政績”不夠突出。此時(shí),各地區(qū)的競(jìng)爭供給,就形成了“要么都提供、要么都不提供”的局面。如果相鄰大多數(shù)地區(qū)都能提供某地方公共物品的話,其結(jié)果就會(huì)造成空間上選點(diǎn)的不合理與資源的浪費(fèi)。

3 單一的地方公共物品供給模式誘發(fā)供給低效率

供給模式的多元化可以提高地方公共物品供給水平。盡管在改革開放以后也有市場(chǎng)和“第三部門”的介入,但從總體上來看,我國地方公共物品主要采取的還是公營公共物品的提供模式,市場(chǎng)和非營利部門提供所占的比重還很小。這種單一的供給模式的主要弊端就是造成地方公共物品供給的壟斷,正是這種壟斷供給導(dǎo)致地方公共物品供給低效率。

由于政府是唯一的公共物品的提供者,競(jìng)爭的缺乏使得公共部門運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下,導(dǎo)致人浮于事、成本增加、虧損嚴(yán)重、負(fù)債經(jīng)營、服務(wù)質(zhì)量低,使有限的公共資源得不到充分利用。官僚理論和尋租理論更是指出這種低效率的內(nèi)生性,平均而言,發(fā)展中國家發(fā)電能力的40%不能用于生產(chǎn),這是低、中、高收入國家中業(yè)績最佳的電力部門的兩倍;而在非洲和拉丁美洲,鐵路工人中有一半多余。

我國公營公共物品壟斷模式的直接結(jié)果就是X非效率。在壟斷的“公共物品市場(chǎng)”,公營企業(yè)客觀地得到了免于競(jìng)爭壓力的庇護(hù)場(chǎng)所,它沒有必要追求成本極小化。因?yàn)槠髽I(yè)經(jīng)營者沒有競(jìng)爭壓力,也就沒有理由把壓力從最高層逐級(jí)向下傳導(dǎo)到最底層。由于沒有外部競(jìng)爭壓力,內(nèi)部就沒有追求成本極小化的動(dòng)力,因此,企業(yè)浪費(fèi)現(xiàn)象就與日俱增,最后致使企業(yè)成本負(fù)擔(dān)過重。在這種情況下就很可能使生產(chǎn)的實(shí)際平均成本高于最低可能成本。

通過對(duì)我國政府公共服務(wù)與私人服務(wù)的實(shí)例對(duì)比,我們可以發(fā)現(xiàn):政府在提供公共物品時(shí)的非理性的高成本投入。何翔舟(2002)提供了一個(gè)政府和民間在同一項(xiàng)目的經(jīng)營管理上存在成本差異的案例。具體數(shù)據(jù)如表1和表2所示。總的來說,由于長期以來我們國家采取壟斷供給的單一公營公共物品模式,造成公共物品提供質(zhì)量低,損害了消費(fèi)者利益,擾亂了經(jīng)濟(jì)秩序。因此,我們必須從財(cái)政體制、地方政府行為以及地方公共物品供給模式方面進(jìn)行制度改革,才能改變地方公共物品供給領(lǐng)域供給失衡的局面。

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作者簡介:

陳穎(1984-),女,福建南平人,福州大學(xué)管理學(xué)院企業(yè)管理專業(yè)2007級(jí)碩士研究生,主要研究方向:組織行為學(xué)、一般管理理論方向。