基于區域公共管理的區域環境治理對策分析

任 潔

摘 要:受行政區行政思維模式的影響,目前區域環境治理還存在著各自為政的現象,這有悖于社會治理的規律,環境問題的復雜性和無規律性迫切要求轉變區域合作理念、創新區域合作機制和完善區域環境政策,區域公共管理理論的提出為解決上述問題帶來了啟示。

關鍵詞:區域公共管理;區域環境治理;環境合作治理

中圖分類號:D035文獻標識碼:A文章編號:16723198(2009)22002602お

1 區域公共管理的提出

在全球化和區域一體化浪潮滾滾而至,市場化、工業化、城市化和現代化進程加速推進的背景下,我國區域性公共問題如環境污染、流域治理、公共危機、資源配置等急劇滋生起來,并且“區域化”和無界化的態勢更加明顯,由此引發新型的治理形態——區域公共管理。區域公共管理要求打破政府行政區劃的剛性界限,以行政命令的方式,對本地區社會公共事務進行的壟斷管理,具有相當程度的封閉性和機械性的行政區行政。這里的區域不是以行政區劃作為空間范疇,而是基于公共物品(公共事務、公共問題、公共利益)標準上的同質性域場。在政府治理的價值導向上,區域公共管理以公共問題和公共事務為基本價值導向,而非以行政區劃的切割為出發點,即“內向型行政”為“區域性行政”,打破行政區域的剛性壁壘,把日益凸顯的“外溢性”公共問題和“區域性”公共事務納入自身的管理范圍之內,從而實現對區域公共事務的綜合治理和分層治理。在社會公共事務治理的主體選擇上區域公共管理奉行的是合作治理的理念,是一種“強政府”的治理模,在治理主體的選擇上,既包含了代表官方的政府組織,也包含了非營利性的第三部門和私營部門等。在公共問題治理的層次設計上,與行政區行政的剛性切割必然導致治理上的盲區不同而區域公共管理觀認為,區域公共事務的有效治理,不能僅僅依靠政府這個“單中心”,在傳統科層制的框架下,以行政命令的方式對區域公共問題分地區、分層次地解決。這種解決方式必然伴隨大量的“搭便車”行為。因此,要有效解決不同層次、不同類型的區域公共問題,必須在中央政府的支持下,通過區域內各地方政府之間、方政府與非營利組織之間通力合作,借助科層制、市場機制、合作機制、自組織制等復合機制進行“多中心”治理。在公共權力運行向度上區域公共管理追求的是“多中心”的、分散的、合作的權威,強調區域政府與公民社會的良性互動,以公共權力運行的多元性和分散性為其基本特征。

2 目前區域環境治理的困境

隨著區域經濟的快速發展,環境合作也日益成為區域合作的一個重要組成部分,地方政府開始尋求環境治理的合作如:2004年6月,旨在促進長三角地區環保合作的“區域環境合作高層國際論壇”在杭州舉行,論壇通過了《長江三角洲區域環境合作倡議書》,為打造“綠色長三角”提供了合作平臺。2005年,在原先《泛珠三角區域環境保護合作協議》中和9+2政府共同簽署的《泛珠三角區域合作框架協議》的基礎上,由廣東省牽頭,又進一步編制出《泛珠三角區域環境保護合作專項規范(2005-2010)》。然而,我們在看到地方政府之間開始形成一定合作的同時,應該清楚的認識到區域環境治理在實施中還存在著法制薄弱、機構缺乏、政策供給不足等問題。

2.1 對于環境合作治理認同上的困難

(1)中國行政區行政的觀念根深蒂固,使得地方政府之間存在著地方保護主義的思想再加上分權制改革和地方政府職能轉變不到位導致的地府之間的惡性競爭。(2)由于一貫堅持“下級服從上級,地方服從中央”的政治原則,這使得按行政區劃切割的地方政府,必須嚴格遵循“中央政府→地方政府”的博弈規則,很難自覺生成一種“地方政府→區域公共管理共同體←地方政府”的談判協調的制度安排,各地方政府之間缺乏有效的溝通、信息交流,資源缺乏有效而系統地得到整合與利用,環境污染跨區域轉移,結果造成資源的大量消耗和生態環境的日益惡化,這些都給區域環境合作治理帶來很大的困難。(3)公共管理主體協作機制滯后導致對區域環境合作治理缺乏效力。一方面指政府之間的協作機制缺乏。區域公共問題比較理想的解決方式是依靠政府間的橫向協調機制自行解決,然而由于目前政府橫向協作的法制基礎薄弱、利益博弈的客觀存在,加上公共問題的“外部性”特征和“搭便車”心理的存在,使許多具體問題還要訴諸于具有直接共同管轄權的上級政府來協調其間的關系。另一方面是指政府與環保非政府組織、公民之間及其內部相互的協作機制,在區域問題的解決中政府仍然是主體,環保非政府組織在我國數量少、規模小、能力不足、這些都限制了其在區域公共管理中的作用。

2.2 區域環境政策供給不足

區域環境公共的治理,需要有組織完善、設計精細、有的放矢的一整套區域政策作為保障框架。縱觀我國區域環境政策的實踐,既有像奧運空氣質量保障這樣成功的經驗,也有太湖、滇池等流域污染防治政策難以奏效的案例。應當說,我國的區域環境政策還遠未完善:區域環境政策的法律地位缺失以及政策執行能力不強,也是阻礙我國區域環境政策發展和完善的障礙。其次,區域政策手段存在“簡單化”和“單一化”問題,以淮河流域水污染政策為例,強制性的政策手段居多,而經濟調節性政策、鼓勵性政策以及針對公眾的自愿性政策手段很少;環境問題復雜多樣、涉及的利益方眾多,單一化的政策手段難以應對區域環境問題的多樣化治理訴求,致使區域環境政策難以有效發揮作用。三是缺乏相應缺乏有效的環境政策監督與評估機制。

3 對區域環境治理的展望

3.1 理念的轉變

由各自為政到合作治理。社會治理的發展規律和現代生態環境領域作為一個系統的出無序性、隨機性、非線性、非平衡性、不確定性等各種復雜性決定了區域環境問題不僅僅是依靠某個政府或某個組織各自為政能解決,區域環境合作治理是歷史的趨勢和選擇。應該認識到環境合作治理,應當是指面向后工業社會的一種合作形式,是在環境領域中建立的一種超越環境工具理性和體現高級的環境價值理性的合作形態。不斷樹立政府的環境合作理念。這種環境合作理念既包括追求人與自然和諧為價值取向的生態環境理念,也包含基于自我與共同體共在的總體性體驗以及人的道德自主性的合作理念。樹立政府環境合作理念的目標就在于使政府人員成為“生態人”和“道德人”,其核心在于能夠激發政府人員的原始道德沖動。因為這里的環境合作在主觀上主要是基于一種真誠的信任而不是某種強制力量或互惠誘導的作用,所以,樹立環境合作理念也不能通過傳統的知識教育或知識灌輸就可以完全做到的,而是主要在于通過體現包括生態環境倫理精神和道德原則、規范在內的倫理化或道德化制度的引導和保障才能見效,當然也在于通過一定的環境合作的輿論導向和典型的環境合作的行為示范和感化去得以實現。

3.2 合作機制的創新

綜合運用科層制、市場機制和網絡治理機制。加強中央宏觀調控的能力,提高地方政府對于中央下達的環境政策的執行力,在對于區域內或區域之間政府因各自利益無法達成共識的情況下,上級部門應該做好調解協調工作,必要時應采取行政強制命令。區域政府之間可以通過項目合作、市場合作的方式來進行生態環境的整治。發揮網絡治理機制的優勢:網絡治理是建立在交易互惠的基礎上,主要通過合作、協調、談判、伙伴關系,確立集體行動的目標等方式實施對區域公共事務的聯合治理。這種聯合治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的相互合作。另外,在公共權力的運行向度上,網絡倚賴的是多元的、分散的、上下互動的權威,彼此間是合作網絡和交叉重疊的關系。參與者之間“并不具有任何的權力平等,只是意味著權威是分散的”。權威中心的分散化能夠代表多樣化的利益團體,能夠更好地將區域環境問題中各種利益相關者的呼聲反映出來,可以更好地修補不同決策機制產生的偏差,保障政府合作的順利進行。因此而形成的局面是每一公共事務都具有相應的權威中心,這些權威中心彼此交叉重疊,共同構成一種公民自主自我服務與民營、政府服務相結合的復合的網絡治理體系。在當前我國區域合作中,主角仍是中央政府和各級地方政府,來自社會和民間的力量未有積極參與。盡管很多人認識到區域公共問題的解決應當留給市場和社會,但事實上市場是否有自由去按照自己的意愿進行合作選擇仍值得懷疑。區域合作問題的關鍵在于為市場和社會的自發合作創造和提供適當的制度框架,讓它們能夠自由地尋找自己覺得最為必需、也最為合適的資源。至于它們是否選擇合作,以及是否按照政治家或學者們的意愿進行區域合作,則不應該受到干涉。

3.3 完善區域環境政策

(1)建立多樣化的區域政策手段。環境問題形成機制復雜多樣,涉及的因素眾多,為確保區域環境政策能夠發揮效力,就需要有組織完善、設計精細、有的放矢的一整套區域政策工具來以應用。而簡單化、單一性的政策工具,已被證明難以應對區域公共環境問題的多樣化治理訴求。因此,在充分了解區域境問題本質的基礎上,結合區域經濟、社會、文化的特點,采用命令控制型、經濟激勵型和勸說鼓勵型等多管齊下的政策手段,發揮各種手段的優勢,形成多樣化的政策工具體系,將是確保區域環境政策充分有效的重要條件。(2)完善區域環境政策保障體系。首先,完善我國區域環境政策的法律基礎。目前已有的環境法律尚未對實施區域環境政策進行清晰地界定,從而使得區域環境政策的制定執行缺少法律依據,在很大程度上削弱了政策的效力。其次,建立健全監督機制、強化中央政府的調控能力。中央政府由于沒有相應的利益存在,因此可以公正的監督區域政策的執行情況、協調相關各方的利益,從而有助于提高政策的執行效率。就監督機構而言,應充分發揮區域督查中心的能力,作為環保部的派出機構,其可以代表環保部行使監督的職能。再次,完善區域協調機制。采用區域聯席會議、區域論壇等多種形式,建立區域間的協調機制,將有助于促進了解,增強信息、技術的交流,增進區域互動,提高政策執行效率。

參考文獻

[1]@陳瑞蓮.論區域公共管理的制度創新[J].中山大學學報,2005,(5).

[2]@馬小偉.我國區域公共管理的發展分析[J].湖北社會科學,2007,(11).

[3]@黃愛寶.論走向后工業社會的環境合作治理[J].社會科學,2009,(3).

[4]@陳瑞蓮,劉亞平.泛珠三角區域政府的合作與創新[J].學術研究,2007,(1).

作者簡介:

劉志琳(1973-),女,經濟學博士,主要研究方向:宏觀經濟調控、公共物品。