試論中國特色高校領導體制及運行機制的建構

陳潮光

摘 要：我國高校領導體制及運行機制經過不斷演變和發展，形成了黨委領導下的校長負責制及運行機制，其演變過程受到高等教育外部和內部各種因素的影響。在新的形勢下，必須堅持黨委領導下的校長負責制，確立依法辦學、彰顯學術、公平正義、優質高效的理念，尋求各種權力之間的平衡與和諧，建立運行機制內在的有機聯系,不斷推進高校領導體制及運行機制的自我完善和創新，努力提高高校的核心競爭力。

關鍵詞：高校；領導體制；運行機制

高校領導體制是指高等學校舉辦者、辦學者二者間的權力和職責關系，黨委和行政部門間關系，以及高校行政管理系統和學術系統間關系等一些基本的關系范疇，它是高校管理體制的核心內容。［１］中國高校（本文指政府舉辦的高等學校）領導體制及運行機制，經過不斷演變和發展，形成了黨委領導下的校長負責制及相應的運行機制。本文將從歷史發展的角度分析影響我國高校領導體制及運行機制的主要因素，并在此基礎上尋求構建高效的中國特色高校領導體制和運行機制。

一、影響我國高校領導體制及運行機制的主要因素

我國高校領導體制及運行機制的生成和演變受到高校外部政策的變化因素和內部權力變化因素的影響。我們可以從歷史發展的角度，分析影響我國高校領導體制及運行機制的內外部因素。

（一）外部因素

我國高校領導體制及運行機制受外部因素的影響力明顯大于高校內在因素的影響，甚至可以說是決定性作用。

1. 意識形態是影響我國高校領導體制及運行機制的外在直接因素。

我國是社會主義國家，實行中國共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度，中國共產黨是全國各項事業的領導核心。在這種政治制度下，高等教育作為中國共產黨領導下的建設事業的一個重要組成部分，必須充分體現黨的領導地位，以與中國共產黨的執政地位相一致。1958年，毛澤東同志提出：“教育必須為無產階級政治服務，教育必須同生產勞動相結合。”這一論述對我國教育方針影響深遠。1998年頒發的《高等教育法》指出：“高等教育必須貫徹國家的教育方針，為社會主義現代化建設服務，與生產勞動相結合，使受教育者成為德、智、體等方面全面發展的社會主義事業的建設者和接班人。”從新中國成立、特別是改革開放以來，我國高校領導體制及運行機制的演變歷程可以看出，影響和制約高校領導體制及運行機制變動的主要因素，來自國家政治制度和不同時期政策的變化。總體而言，隨著中國特色社會主義理論體系的建立、發展，我國高校領導體制及運行機制也逐步走向穩定和成熟。

2. 國內經濟體制的變化是影響我國高校領導體制及運行機制演變的外部間接因素。

新中國經濟體制經歷了計劃經濟體制和市場經濟體制。從高校領導體制及運行機制的發展歷程來看，經濟體制因素對高校領導體制及運行機制演變似乎沒有直接聯系。如在計劃經濟時代，高校領導體制實行過校長負責制、黨委領導下的校務委員會負責制等；在改革開放初期實行過校長負責制；在市場經濟體制建立過程中，實行黨委領導下的校長負責制。但從現代高等教育發展規律來看，適當考慮高校領導體制及運行機制與經濟體制相適應的問題是必要的。實際上，市場經濟體制對高校領導體制及運行機制是有間接影響的，它要求高校領導體制和運行機制適應市場經濟體制的發展，辦學要有自主權，決策要求科學，管理要求民主，機制運行要求高效，并且要求學校輸出的人才質量高、有競爭力。

3. 前蘇聯和歐美國家大學體制的影響是我國高校領導體制演變不可忽視的外部因素。

從我國高校領導體制及運行機制演變的歷程中，我們不難發現前蘇聯和歐美國家大學體制影響的痕跡。在上個世紀50年代初，我國提倡“以蘇聯為師”，全面借鑒蘇聯的經驗。而在高等教育方面，盡管也曾強調要結合實際，但事實上，從高校的宏觀管理到學校的專業、課程設置，教材建設，都受到前蘇聯的影響。改革開放以來，我國高校內部運行機制的改革在許多方面開始注意借鑒歐美國家的高校管理體制和有效經驗，經過消化吸收，融入了中國特色高校管理體制，促進了我國高等教育發展。

（二）內部因素

高校領導體制及運行機制的演變除了受外部因素的明顯影響外，其演變過程也受內部因素的影響。我國高校領導體制及運行機制演變雖然受內部因素影響程度比外部因素小，但就其重要性來看是不能忽視的。

1. 黨委權力與行政權力的配置問題是我國高校領導體制及運行機制演變內在依據的核心。

權力是組織的本質特征。我國高校內部的權力，主要由三部分組成，即黨委權力、行政權力和學術權力。新中國成立以來，我國高校領導體制及運行機制經歷了校長負責制、黨委領導下的校務委員會負責制、黨委領導下的以校長為首的校務委員會負責制、黨委領導下的校長分工負責制、黨委領導下的校長負責制等多種形態的變遷。從對我國高校領導體制及運行機制發展歷史的考察來看，我們不難發現，不管是實行哪種負責制，重點都是圍繞黨委權力和行政權力的關系而展開的。實行校長負責制時，規定黨委權力起政治核心作用，校長對外代表學校，對內領導學校教學、科學研究和其他行政管理工作。這種體制的運行，實際上行政權力對學校資源擁有絕對支配權，校長權力過分集中，黨的政治核心作用難以體現。而黨委領導下的校長負責制，規定黨委統一領導學校工作，黨委是集體領導，黨委支持校長獨立負責行使職權，校長對外代表學校，對內負責學校教學、科學研究和其他行政管理工作。這種體制既強調黨的領導，又強調要支持校長獨立負責行使職權，從制度安排上較好保持了兩者的平衡。

2. 高校功能的變化、學術權力的凸顯是我國高校領導體制及運行機制演變內在依據的基礎。

隨著知識經濟時代的到來，作為社會組織的高校日益走向社會的中心，高等教育的發展日益成為經濟社會發展的重要組成部分。從我國高校內部運行來看，許多高校從過去學科單一性發展到現在的多科性、綜合性，從一個校區發展到一校多區，從一個地區辦學發展到多地區辦學。在高等教育國際化、大眾化的背景下，高校功能正發生著變化，高校如何凸顯育人功能和學術功能，使之真正扮演好“社會中心”的角色，這就對高校教育質量和學術水平提出了更高的要求，要求組織架構及運行機制與其相適應。顯然，高校學術權力的地位更為突出，它是高校領導體制及運行機制演變內在依據的基礎。

3. 師生思想觀念變化和民主意識增強是我國高校領導體制及運行機制演變內在依據的另一重要因素。

改革開放以來，面對我國社會經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系和分配方式多樣化，高校教師的價值取向日益呈現出多元化的態勢，教師、學生的民主意識和維權意識不斷增強，如何有效地加強教師和學生思想政治工作，建設一支高素質的教師隊伍，培養合格的社會主義建設者和接班人；如何維護高校穩定和社會穩定，確保我國改革開放和社會主義現代化建設順利進行等等，這些方面的情況直接或間接地影響高校領導體制及運行機制。縱觀改革開放以來我國高等教育的發展歷程，在高校曾出現過幾次比較大的思想動蕩，究其原因，與黨對高校的領導削弱不無關系。《高等教育法》明確規定我國高校實行黨委領導下的校長負責制，在很大程度上是對我國高等教育領導體制及運行機制正反兩方面的經驗總結。

二、構建高效的中國特色高校領導體制和運行機制

深入貫徹落實科學發展觀，發展中國特色社會主義，要求我們以改革創新精神推進各方面體制創新。在新的歷史條件下，構建高效的中國特色高校領導體制及運行機制，必須樹立新理念和新領導觀，按高等教育規律辦事。在堅持黨委領導下校長負責制的前提下，科學設置機構，理順內部權力體系之間的關系，構建高效率的工作關系模式，創新領導工作機制。

（一）確立依法辦學、彰顯學術、公平正義、優質高效的理念

面對21世紀的挑戰和變革，高校作為社會組織的重要機構，必須認真審視自己的過去，推斷未來，推動自身的變革，主動迎接挑戰。大學必須要尋求保留它核心價值中最珍貴的部分，同時還要開拓新的道路來熱切回應這個飛速發展的世界所帶來的種種機遇。［2］

長期以來，我國高校的管理結構模式，從垂直維度來看，形成了以政府控制為主導和黨政機關延伸管理的模式。這種模式對高教發展發揮過積極作用，但在新的歷史條件下,其弊端顯現，其中在體制機制方面，表現為效率低，對政府形成路徑依賴，同時長期以來過于重視全局而在一定程度上減緩了學術決策的進程，使學校的改革和創新受到一定的限制。在新的形勢下，必須確立依法辦學、彰顯學術、公平正義、優質高效的理念，建立現代大學制度，在政府的宏觀調控下，面向社會依法自主辦學。學校內部領導體制和運行機制的構建必須把以育人和學術作為邏輯起點和最終歸宿，行政和后勤服務都應做到保障和尊重師生學術或學習的權利。

首先，要體現教師的主體地位，實行民主管理。教師是學校辦學的主體，學校的行政組織、學術組織等機構，必須得到廣大師生員工的支持，才具可行性。學校的黨政組織要充分發揮教師的主人翁精神，調動他們的積極性，參與學校的管理。

其次，切實建立起學術權力與行政權力的平衡和耦合機制，突出學術權力的重要地位。高校學術權力是一種客觀存在的權力，它是區別于政府部門、企業和其他非贏利性組織的本質特征。因此，高校內部組織要以保障師生學術或學習權利為前提來設計組織的管理模式，要支持教師學術探索自由，學生自我管理。

第三，以公平正義作為高校文化建設的重要內容和內部組織的價值取向。現代高等教育系統承擔著一項任務，即實現社會正義——讓每個人都受到公正的待遇。［3］高校首先涉及到學生的招生入學及入學后的學習，都應體現教育的平等公正；然后涉及到教職員工、單位部門的待遇，都應該體現公平公正。高校應注意提高管理人員的素質和教師的師德水平，依法辦學，克服“官本位”思想，不斷提高服務質量和教學質量。第四，高校的領導體制和運行機制必須是高效率的，使學校既能傳播知識、創造知識和為社會服務，又能源源不斷培養出德才兼備的優質社會主義建設者和接班人。

（二）尋求黨委權力、行政權力、學術權力的平衡與和諧

無論是建立一個新的機制，還是改造一個舊的機制，都應當明確達到什么目的，解決什么問題，而后才能根據目的來設計機制并做出相應的制度安排。過于忽視、壓抑、損害其中某一主體的需求，都將使未來的機制運行遭到始料不及的障礙。［4］當前高校領導體制及其運行機制的創新，關鍵是完善黨委領導下的校長負責制，對領導權限合理劃分，尋求黨委權力、行政權力、學術權力機制的平衡與和諧，實現機制運行過程中各要素如黨委與行政、領導與群眾、教師與學生、學校與社會等的和諧。

首先，高校要加強和改進黨委的領導。黨委要高舉中國特色社會主義偉大旗幟，加強思想、政治、組織方面的領導。黨委行使權力應在《高等教育法》規定的框架內，既要防止削弱黨對高校的領導，又要防止以黨代政。要進一步明晰黨委討論決定學校重大事項決策、重大干部任免、重要項目的安排和大額度資金的使用的界限，正確處理黨委與行政的關系、黨委書記與校長的關系。

其次，要限制行政權力，建立服務型行政組織。高校行政支配著學校主要資源，要調整行政權力和學術權力的關系，把屬于學術范圍的職權劃分出去，防止以行政權力代替學術權力。同時，行政組織要處理好與黨委部門、學術機構的關系，努力提高服務質量。

第三，對學術權力要有制度性安排。行政權力與學術權力作為高校主要的兩種權力，二者之間的關系決定高校組織運行的態勢，也決定運行的效能。學術事務決策往往帶有很強的學術性和前瞻性，發揮學術管理和學術權力的作用是高校實現決策科學化的重要途徑，必須在高校內部權力結構上體現學術權力的基礎性作用。

第四，要尋求各權力之間的均衡與和諧。在高校除了黨委權力、行政權力、學術權力以外，還要對學校教代會組織、學生組織的參與做出適當的制度安排，并強化對行政權力、學術權力運行中的制約和監督。

（三）建立運行機制內在的有機聯系

高校領導體制及運行機制的本質特征在于與其構成要素之間存在著內在有機聯系，即不同要素之間形成了穩定的相互聯結和互動關系。高校領導體制構成要素：決策中心、咨詢系統、執行系統、監督系統和信息反饋系統五部分。高校的決策中心在黨委，黨委是學校領導核心，統一領導學校工作；黨委會是高校常設的最高決策機構，實行集體領導與個人分工負責相結合的機制。咨詢系統是決策中心的思想庫和有力助手。高校咨詢系統包括一些職能部門和學術機構，學校決策中心依托咨詢系統提出學校教學、科研、學科建設和人才培養等方面的方案或建議履行決策選擇。執行系統是對決策方案的落實機構。學校行政執行系統是以校長為首的行政管理執行體系，校長是全校行政首長，是高校的法人代表，負責執行黨委會的決議，向黨委會負責，全面主持學校的教學、科研和其他行政管理工作，對決策的執行負領導責任。監督系統是領導體制的調節器和平衡器，在運行機制中占有重要的地位，它是確保學校決策符合廣大師生利益的基本保證，也是提高決策和執行系統效率和科學性的有效形式；監督體系包括相關職能部門和教代會、工會、民主黨派、學生會等組織。信息反饋系統是決策中心的輔助部門和助手，包括相關職能部門和信訪機構，是對決策和執行情況進行檢驗和控制不可缺少的環節。構建高效的中國特色高校領導體制及運行機制的關鍵就是如何使領導體制不同要素之間建立合理的有機聯系和工作關系模式，使黨政領導班子既有分工，又能合作，同時又有制衡，保證黨委領導下的校長負責制良性運行。

（四）推進組織扁平化，提高管理效率

現行高校運行效率低下與組織機構和管理層次普遍存在機構臃腫、管理層次多、人浮于事不無關系。隨著形勢的發展，高校要科學設置組織機構，推進組織扁平化，提高管理效率。扁平化組織的特點是：管理層次少，管理費用低，管理跨度大，信息溝通時間少，歷程短。扁平化的組織結構，縮短了領導與職工之間的層次距離，信息失真小，便于上下溝通，形成共識。扁平化的組織結構便于正確決策，決策層直接體察一線動態，執行者直接領會決策者的思想、意圖，形成集體的智慧力量。一個組織要在快速發展的環境中保持競爭優勢，必須對環境信息有敏捷的反應，具有很強的應變能力。

1. 實現從高度集中的權力模式向集中與分散相結合的權力模式的轉變。高等學校作為學術性組織，必須改變權力高度集中于校部，職能部門權力過大、中下層權力不足的現狀，擴大二級學院的權力，通過授權原則，調整政策，給學院和其他學術組織更多的活力。另一方面，建立和完善高等學校內部管理制度，通過建立各專業委員會、學術委員會、教授會等組織，明確職責，充分調動學術組織和教師辦學的積極性，增強育人的使命感和責任感。

2. 要建立校、院(系)層次分明的、科學的、民主的學術決策機制。學術研究決策應分層，由校、院分散決策代替校部集中決策，不同的決策應由不同部門做出，減少因權力集中在一些職能部門而形成的推諉、扯皮、攬權，對基層情況不甚清楚而造成辦事效率低下等狀況。校級決策機構，主要職責是進行宏觀決策、協調，為基層創造良好的環境和條件，為教學科研服務。二級學院要根據學校的總體發展方向，制定本學院的中、長期發展方向和目標，規劃、協調院內各學科的建設，統籌全院的人、財、物，使資源得以綜合利用。系是大學和學院的基石，是教學和科研的基地，學術創造力的來源，應當在教學和科研方面擁有充分的自主權。

3. 建立符合高等教育規律的科學績效管理。任何組織都需要關注效率的問題，這是由資源的稀缺性決定的。高校以育人和學術為主要任務，同樣需要關注效率問題。在理念上，高校應該節約資源，提高育人質量和學術水平。高校的績效管理有別于以利潤為導向的企業績效管理，具有自身的特殊性。高校績效管理要遵循高等教育規律，對教師的績效評估要改變以工作量和論文數量為導向的急功近利的考核辦法，要體現以育人質量和學術水平為本，鼓勵創新，對機關部門則主要考查服務質量和服務水平。

參考文獻:

[1]謝安邦主編.高等教育學[M].高等教育出版社，1999.136.

[2][美] 詹姆斯·杜德斯達著.21世紀的大學[M].劉彤主譯.北京大學出版社， 2005.3.

[3][美] 伯頓·R·克拉克著.高等教育系統——學術組織的跨國研究[M].王承緒等譯.杭州大學出版社，1994.272.

[4]沈榮華著.政府機制[M].國家行政學院出版社, 2003.42.