海外國資，最易融化

徐正輝

長期游離在國家監管外的境外國資好日子即將結束。隨著央企“走出去”戰略的實施，境外資產規模日益擴大，加強境外產權管理已提上議事日程，境外資產安全性問題成為監管者考量的首要問題。

作為國有資產增值保值監管重任的國資委也不得不謹慎對待，“打破一貫部委扯皮不挑頭的傳統”，正加緊制訂海外產權管理方案。“國資委盡快研究制定境外國有產權管理辦法，加大境外國有產權管理的研究力度，爭取年內出臺境外企業國有產權管理的指導意見，落實境外國有產權管理的責任制，及時掌握境外國有產權的動態情況。”國資委宣傳局副局長曾堅5月22日在接受記者采訪時表示，國資委通過對澳大利亞和新加坡兩國的央企境外機構調研發現，目前央企境外產權管理制度整體不健全，境外投資存在無序競爭、管理人才缺乏、考核體系有待完善及派遣人員薪酬待遇等問題；同時受金融危機影響，境外機構生產經營面臨一定困難。

與此同時，國家審計署也在同步進行境外資產審計，“今年的重要工作就是開展中央企業境外資產的審計試點，爭取在5年內把所有進行產權登記的境外國資審計完?！眹覍徲嬍疝k公廳的一位官員接受記者電話采訪時明確表示，除一些不能公開的安全性質的資產外，國家審計署會在審計后以公報形式對社會公開。

對于這次審計決心，可以佐證的是，國務院辦公廳印發《審計署主要職責內設機構和人員編制規定》，新設企業審計司、境外審計司。其中，企業審計司負責組織審計中央國有企業和國務院規定的中央國有資本占控股或主導地位企業的資產、負債和損益；境外審計司負責組織審計國家駐外非經營性機構的財務收支，依法通過適當方式組織審計中央國有企業和金融機構的境外資產、負債和損益。

目前，商務部也高度重視央企境外產權管理，商務部審批對外投資項目時，已不再針對經營可行性和資產狀況，而主要審查海外項目的風險性，比如兩國政治關系、國外投資環境與相關法律等。

如此龐大的一筆資產，中央政府責無旁貸。而在2008年之前，這筆資產除了企業自我管理之外，很少有來自政府的壓力。政府只能通過對境內母公司的財務監管進行間接管理。“這種狀況下，國內很多學者比較擔心國有資產流失情況，要求加強境外國資監管的呼聲很高。”商務部梅新育研究員介紹，對境外國資的監管必須先從摸底開始，只有掌握境外國資的存量有多少、經營現狀等問題后，對境外國資的管理才能真正開始。

境外資產是筆糊涂賬

境外國資監管的麻煩首先在于誰也說不清境外國資的存量到底有多少。根據商務部2007年上半年的一項統計數據顯示，中央境外企業和中央企業所屬二級以上境外子企業743戶，中央企業境外單位資產．總額8197億元，凈資產3216億元，所有者權益2803億元，職工人數24萬人，其中中方職工17萬人。

國務院發展研究中心對外經濟部部長張小濟苦笑，作為一個官方專業研究者，這是他截至目前接觸到的“最準確”的境外國資存量的統計數據。

張所帶領的課題組經過不完全統計發現，僅中央企業在境外就設立了約3460多戶企業，其中亞洲所占比重最大，為58％，歐洲約占13％，非洲約占17％，美洲約占10％，大洋洲約占2％。中國企業累計對外直接投資(非金融類)達到1026.3億美元，設立境外中資企業萬余家。其中，中央駐外企業和中央企業所屬二級以上駐外子企業近1200戶，投資額占境外總投資的46％。張小濟坦言，這些都是通過公開資料以及部分調研得到的數據，不可能是境外國資現有存量的準確數字。

目前商務部的統計數據只是對外投資的數字，而境外國資這個概念顯然要比對外投資的范圍大得多。境外國資這個概念指向的不僅是境外國資企業，也包括行政機構和事業單位在境外設立的機構。而且，既包括中央一級的行政部門、事業單位和企業在國外設立的分支機構，也包括地方上的同類型機構在境外設立的機構。“我們課題組匡算的境外國資最終數字在1.3萬億左右，精確數字有待最終審計結果?！?/p>

由于歷史原因及境外國家或地區的法律制度和國情差異，國有企業到境外投資采取的方式也較多，有的還采取了委托個人進行投資的情況。因此，境外企業存在產權關系復雜、變通操作多、管理不規范、監管不到位等問題，容易形成國有資產的“監管盲點”。張小濟坦言“這已經到了必須解決的時刻”。

海外資產的存量方式是多樣化的，包括股權、礦權等，產權歸屬也越來越復雜，這也意味著海外資產管理難度增大?！伴L期以來，中央企業對境外子企業都存在管理上的困難。近年來，由于母公司對海外下屬企業監管不到位，曾發生過嚴重的國資流失問題和違法違紀現象?！泵沸掠硎?，在境外國資的管理上，單個事件的事后處理，完全是治標行為，而若建立起境外企業國有產權管理辦法和審計監督管理辦法，這些盲點至少將先暴露在體系內的監察之下。

真監管還是走過場?

對當前境外國資的資產總量、資產質量、資產類別、資產所面臨的風險類型做出準確而全面的統計之前，任何的監管辦法都缺乏針對性。沒有比較準確的數據，并不是因為國家有關單位沒有采取過措施來進行統計。

事實上，早在1992年，國家國有資產管理局、財政部、國家外匯管理局就聯合制定了《境外國有資產產權登記管理暫行辦法實施細則》和《境外國有資產產權登記表》表樣的統一格式。其中，《境外國有資產產權登記表》表樣多達10種。

時隔4年后的1996年，國家國有資產管理局又對原《境外國有資產產權登記表》的表式修訂為兩套，一套為企業類．一套為非企業類，每套均包括立案登記、占有登記、變動登記、注銷登記和年度檢查五種表式。但這些登記結果從沒有對外公布過。

其實，國資在海外流失的真正危機感出現在中航油事件之后。而繼中航油事件后發生的中儲銅、國儲棉等事件，則使得解決境外國資監管問題迫在眉睫。從2007年4月開始，財政部、國資委、商務部和國家外匯管理局四部委聯合對境外國資進行排查式產權登記。

由于中國現行的外匯和財政管理規定對企業約束比較多，所以，不少企業通過對海外實體的投資來回避中國政府對外匯的控制。這些企業往往都千方百計地逃避監管，不參加登記。

比如，據美國紐約中國領事館估計，當地中資企業有270家，在領事館登記的僅為130家，而美方估計的中資背景企業有1000家。由于稅制不同，國企在海外設立空殼公司的相當多。低稅率的香港、百慕大和開曼群島等地，集中了中國對外投資的81％?？梢姡芏惓闪藝髮ν馔顿Y的動機。

此外，通過在英屬維爾京群島或開曼群島設立離岸公司的方式實現境外上市的．比如中國移動、中國聯通、中海油、中銀香港等。它們一般有三級或四級企業架構。國務院發展研究中心企業所副所長張文魁分析，在這種企業架構下，底層的境內國有企業都相應變為外商獨資或控股企業。“這樣一來，境外國資產權的清核就不只是現有產權的登記了'還需要做大量的產權界定工作，以區分境內國資與境外國資。這也增加了審計的難度，大量的關聯交易，利益輸送鏈條太復雜了。”

目前沒有中國海外資產的評估報告，曾經有一些金融咨詢顧問公司嘗試形成類似成果，但由于資料有限而作罷。但是，學界共識是這上萬億規模資產的形成，基本是靠中國國內不斷的投資形成的。海外這些資產中有能力盈利的，不過1／3，其余部分都在不斷虧損。張文魁介紹，在一個海外自由市場中，競爭激烈，而國企境外機構的決策能力和市場反應能力更弱，虧損局面是可以想見的。在所有境外國企中，盈利能力較好的屈指可數，除在香港的少數企業之外，幾乎大多都有虧損之虞。

中國現代國際關系研究院經濟安全中心主任江涌認為設立常規部門審計國企境外資產，是中央下決心把這個真空地帶資產管理起來的前兆。不過，張小濟也擔心能不能做到真正有效監管，在傳統的政府大一統的管理體制之下，就算審計清楚資產質量，處理一些人，但沒有制度保障的監管仍然是空中樓閣?！案哌_近萬億的從來沒有受到國家監督的國資境外資產會不會成為潘多拉魔盒呢?”

盡管困難重重，但是對海外資產監管來說，審計摸查清楚家底是遲早都必須邁出的一步?！皣覒摫M快制訂《境外企業國有產權管理辦法》、《境外國有資產審計監督管理辦法》等法規，通過立法形式使跨國投資與經營、駐外中資企業與國內出資人、投資主體對境外企業的監管有法可依?！敝袊ù髮W李曙光教授對于境外資產在監管法律上的空白極為痛心，不少國企通過鉆法律空子，回避政府的控制，千方百計地逃避監管。而失去監管的國有資產，無疑正面臨著極大的流失之比。