民生立法“加速度”

廖海青

《社會保險法》的意義，不止于一部新法律的誕生，更意味著改革出現新的出發點。

1994年，《社會保險法》的立法工作提上議事日程，但由于各方利益和觀念沖突，15年過去了這部億萬人期待的法律仍然停留在“緊鑼密鼓”的起草階段，“只聽樓梯響，不見人下來”。

15年間，社會保險乃至社會保障嚴重缺失的后果日益顯現。就在不久前，69歲的湖南老漢付達信因持刀在北京站廣場搶劫，被北京鐵路運輸法院判處兩年有期徒刑。宣判后，付自稱搶劫是“為了反映生活困難問題”及“入獄養老”，希望“能多判幾年”。

在最高決策層那里，人們看到了推進社會保障體系建設的決心。中共中央政治局5月22日下午進行第十三次集體學習，中共中央總書記胡錦濤強調，加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。

此前的4月24日，十一屆全國人大常委會在人民大會堂舉行第九講專題講座，題目是《關于加強社會領域立法的若干問題》。主講人沈春耀建議，近期應當著重抓緊制定社會保險法、社會救助法和基本醫療衛生保健法，力爭在加強社會領域立法方面取得新的重要進展。

據了解，在全國人大常委會的工作報告中，《社會保險法》的制定被放在今年計劃安排的立法項目中的第一位，今年年初，《社會保險法(草案)》開始公開向社會征求意見。

以此為契機，中國立法以關注民生的視角，開始了一次向社會立法、民生立法的歷史性轉型。

危機倒逼

十六屆六中全會明確提出，到2020年基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。隨著這一目標的迫近，有關部門明顯加快了立法步伐。而當下席卷全球的金融危機，更為《社會保險法》的出臺提供了難得的契機。

“現在的確是推動社會保障的好時機。”一直致力于社會保障研究的中國社會科學院教授鄭秉文說。他認為，當前內需不足特別是消費需求不足，同長期以來重積累輕消費、重生產輕生活、重規模輕結構的發展方式有關，更與社會事業滯后、社會保障不足有關。“過去很多拉動內需政策不起作用，一個重要原因就是沒有從社會保障著眼，結果總是雷聲大雨點小，事倍功半。”

鄭秉文認為，《社會保險法》涉及基本民生，保障的是勞動者的權利，化解的是勞資矛盾，維護的是社會穩定與社會和諧，它構成了整個社會保障制度的核心。這個制度在任何國家都是事關基本民生的重大制度安排。現在已經到了加快社會保險立法步伐的時期，制定《社會保險法》具有特別重要的意義。

“我們不能指望現在制定一部完美的《社會保險法》，但是我們現在迫切需要這樣一部法。”鄭秉文說。

在鄭看來，在目前條件，推進社會保險立法只能實現有限目標。先解決有沒有的問題，再逐步解決保障水平低、標準待遇不公平等問題。有的問題還需要走一步看一步。“只要能夠把社會保險的基本制度、基本權利義務和推進方向通過法律形式確定下來，就是一大進步。”

“現在的關鍵是我們現在需要《社會保險法》，哪怕我們的《社會保險法》只規定了兩條，如國家擔保信譽和規范用人單位、勞動者繳費的義務，對制度的推進也是非常有好處的。”

鄭秉文表示，根據國際經驗，經濟發展最好和最困難的兩個時期都是制定和完善社會保險制度的好時機，因此今年是我國制定《社會保險法》的好機會。但是，他特別強調，一部好的《社會保險法》不能太空，否則會影響參保人的消費行為，從而制約經濟增長方式的轉變。另外，《社會保險法》應具有可操作性，這也是一個國際慣例。在今年年初公開征求意見的《草案》中，過多出現類似“由國務院規定”這樣授權的條款。明確授權的條款達9項之多，涉及公務員養老保險辦法、城鎮居民養老保險制度、農村居民基本養老保險制度、社會保險費用征收辦法和征收機構等許多重要問題，由于起草者無法落筆，難以決定，只能“推”給國務院“另行規定”。

“毫無疑問，任何一個國家的任何一部立法，都是利益集團博弈的均衡結果。”他說，“但是，10年過去了‘雙重征繳體制已經帶來了許許多多的混亂問題，而如果計劃出臺的《社會保險法》對這個問題還是沒有最后的說法，只能授權國務院。這樣的規定等于沒有規定，再一次回避了矛盾，又回到了10年前《暫行條例》的那個‘原點。”鄭秉文表示，應該借立法的機會，中央政府協調兩個部門，拿出辦法解決這個問題，并寫進《社會保險法》。

社會領域立法提速

改革開放30多年來，中國一直以經濟建設為中心，對于公平問題的相對忽視，造成貧富差距拉大等諸多社會問題，已經影響到改革的效率，甚至導致對改革方向的質疑。經濟改革單兵突進之路越走越窄，加快社會改革的呼聲日漸高漲。

因應這一變化，中共十六屆六中全會對構建社會主義和諧社會作出全面部署，要求“完善發展民主政治、保障公民權利、推進社會事業、健全社會保障、規范社會組織、加強社會管理等方面的法律法規”。

社會矛盾的產生源自利益的失衡，而法律作為調整人與人之間權利義務關系的重要工具，可以對社會利益做出再調節。立法變革由此成為這一輪社會改革的重要抓手。

改革開放初期，急需建立市場經濟的法律框架，彼時立法工作多圍繞經濟領域進行。與此相對應，中國在社會領域的立法情況卻不太樂觀。許多涉及億萬民生和整個社會穩定發展的重要法律長期處于相對滯后的狀態，并逐漸演變成制度性瓶頸。

由于推進社會領域立法往往直接涉及利益關系調整，使得社會領域立法在形成社會共識方面往往會遇到較大的困難，既得利益者與爭取利益者之間的利益協調給立法工作帶來新的挑戰。加強社會領域立法的難度，有時遠超乎經濟領域。正是因為這些基本制度的缺失，使得中國的整體制度顯現出無比的脆弱性。

在今年3月9日舉行的十一屆全國人大二次會議第二次全體會議上，吳邦國委員長在報告中指出，今年將抓緊制定和修改在法律體系中起支架作用的重要法律，在繼續完善經濟、政治、文化領域立法的同時，著力加強社會領域立法。

循此思路，制定社會保險法、基本醫療衛生保健法、精神衛生法、社會救助法、慈善事業法，修改老年人權益保障法等已進入重要立法安排中，有關方面正在抓緊起草工作。社會領域立法開始全面加速。

清華大學法學教授于安稱，這一立法計劃與此前相較，體現出比較明顯的調整思路，即從以經濟領域立法為重心到著力加強社會領域立法。

全國人大常委會法工委副主任信春鷹亦表示，市場經濟不能夠解決弱勢群體保障的問題，不能夠解決社會方面的問題。所以，從側重市場經濟立法到側重社會立法，反映了中國立法重點的一個轉變，也反映了中國進入小康社會以后強烈的社會需求。

按照多數專家的基本共識，加強社會領域立法可以從兩方面理解。一是通過相關立法反映黨和國家的社會政策，體現社會建設特點，遵循社會建設的規律；二是從四位一體的相互聯系中凸顯“社會立法”的品格，在經濟、政治、文化等領域的法律中適應并反映社會建設的要求。

全國人大代表、中國政法大學校長徐顯明表示，推進構建和諧社會，社會立法是一個重要的保障。社會立法的當務之急是完善社會保障法律體系的構建，更多地關注公民的經濟社會權利。重點考慮三個內容，第一是勞動保障，第二是醫療保障，第三是養老保障。

“中央政府現在有足夠多的財力來建立全國性的社會制度。如果中央政府集中財力，加上地方政府的財力，把基本的社會制度建立起來，那么下一步中國的改革與發展將會有非常好的制度基礎，就是說中國可以成為一個能夠保持經濟持續增長的真正的經濟大國。”徐顯明說。

而在中國政法大學教授李曙光看來，近年來的立法有一個鮮明的特點，即立法關系到公共政策與老百姓的重大利益，關系到很多部門利益的重新調整。這也意味著。中國的改革、立法和社會轉型都到了一個關鍵階段，這個階段逐漸暴露出來的深層問題無法回避，否則會發生激烈的社會沖突。因此，以積極的社會變革緩解經濟和社會壓力，加快創新公共服務體制，使基本公共服務惠及13億人，成為新階段可持續發展的重要動力。就此而言，社會保險法的意義，不止于一部新法律的誕生，更意味著改革出現新的出發點。