農地產權制度的創新探索

臧得順

[摘 要] 本文研究山東省土地制度創新的“寧陽模式”,認為“寧陽模式”吸收了市場化的“溫州模式”、股份制的“南海模式”與集體制的“合作社”經驗,探索出的一種“股份+合作”的新的土地流轉模式,具有重要的效能典型意義。并對其存在的問題和局限性也作了進一步分析。

[關鍵詞] 農地產權;農地流轉;“寧陽模式”

一、農地產權制度變遷的背景

土地制度是為了合理地配置土地資源而產生的。在任何國家,農地制度都是農村的基本制度之一,因為它不僅關系到農民的切身利益,而且還影響到農業的長期發展方向。黨的十一屆三中全會以來,農村實行了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。但是,近幾年來,隨著城市化進程的加快和農村改革的進一步深化,分散化的家庭承包責任制越來越不適應規模化經營的要求,其弊端和不足也逐漸顯露出來。如何在保證農地所有權歸集體、不觸動現行《土地管理法》和《農村土地承包法》的基礎上,對農地經營權和使用權的流轉進行制度創新,成為近幾年來全國各地農村改革的重點追求。山東省的“寧陽模式”在吸收市場化的“溫州模式”、股份制的“南海模式”與集體制的“合作社”的經驗基礎上,探索了一種“股份+合作”的新的土地流轉模式,其效能具有重要的典型意義。2007年黨的十七大報告提出:“堅持農村基本經營制度,穩定和完善土地承包關系,按照依法自愿有償原則,健全土地承包經營權流轉市場,有條件的地方可以發展多種形式的適度規模經營”,更為各地探索農地產權制度創新注入了新的活力并進一步指明了政策方向。

二、“寧陽模式”情況簡介

山東省寧陽縣蔣集鎮鄭龍村在穩定農村家庭承包經營制度和不改變土地農業用途的前提下,積極引導農民以土地經營權入股,于2006年依法成立了由260戶社員組成的有機蔬菜合作社,進行土地適度規模經營,探索出了“股份+合作”的土地流轉模式。合作社掛靠泰安弘海食品有限公司,實行規模化、標準化生產,保證了農民的經營權、收益權,提高了土地收益,增加了農民收入。這種模式被稱之為“鄭龍模式”,是“寧陽模式”的典型代表。

“鄭龍模式”是依托農業龍頭企業成立有機蔬菜合作社,農民以土地經營權入股,實行集約化生產,實現農民增收、農業增效。其模式可形象概括為“股份+合作、四方收益”,其性能可細分兩種基本模式。

第一種模式是公司+合作社(基地)+農戶+集體,主要適用于種植投資小、見效快的一般蔬菜短期作物;

第二種模式是公司+合作社(基地)+大戶+農戶+集體,主要適用于投資大、技術含量高、收入高的設施農業。其運行方式和利益分配機制是:公司,提供種子、技術、肥料、生物制藥,定單種植,保護價回收;合作社,負責統一管理,保證產品質量,保證大戶和農戶效益,嚴格管理帳目,進行收益分紅;農戶,以土地入股,提供土地有償勞務享受每畝700元底金,年底80%分紅,20%作為合作社預留風險金;村集體,以管理方式入股,在交易結算時,每斤蔬菜由公司支付0.05元的服務費。

三、“寧陽模式”的效能

1、“股份+合作”土地流轉模式,是在家庭承包經營基礎上實現規模經營的一種有效形式。鄭龍村“股份+合作”土地流轉模式是以合作社為紐帶,保留農民的土地承包權,流轉土地的經營權,保障農民的合法權益,不但沒有改變農民家庭承包經營的性質,而且,進一步鞏固和完善了家庭承包經營制度。鄭龍有機蔬菜合作社基地已由原來的330畝發展到920畝,除一些零散地以外全都成為合作社的“股份”,成為名副其實的有機蔬菜生產專業村。

2、“股份+合作”土地流轉模式,進一步增強了民主管理意識,提高了農民組織化程度。通過土地入股組建合作社,進一步深化了合作的內涵,以土地這一生產資料為紐帶,使社員之間的利益鏈接更加緊密。每一個“股民”都是社員,每一個社員都關注合作社的經營效益,都發揮自身的能力參與合作社的管理和決策,民主管理意識進一步增強,真正組成了闖市場的“集團軍”。同時,以“股份+合作”模式運作土地流轉,使農民看到了土地的價值所在,充分調動了農民參與的積極性,避免了靠行政手段推動土地流轉的現象。

3、“股份+合作”土地流轉模式,促進了資金、技術、服務等生產要素的合理流動,實現了農業集約化經營。目前,鄭龍有機蔬菜合作社已吸納社會投資40多萬元,生產技術指導全部由弘海食品公司負責;合作社與山東農業大學、中國蘆筍協會等科研單位建立了業務關系,定期聘請專家舉辦科技講座,強化技術培訓,現已培訓1000余人次,推廣新技術10項、新品種8個;生產的蔬菜通過了有機產品認證,并注冊了“龍泉”牌商標,切實改變了以往發展缺資金、少技術、盼服務的狀況。現在每畝土地年均純收入達到了3000元,是原來畝收入的5倍。

4、“股份+合作”土地流轉模式,實現了龍頭企業、合作社、大戶、社員和村集體“多贏”。通過這種模式,弘海食品公司年可增加有機蔬菜出口量2760噸,增加收入138萬元。弘海食品公司每噸菜付給合作社100元的組織費,僅今年上半年合作社服務費收入就達到19萬元。大戶通過投資,從第二年開始,每畝每年可獲純利1600元。合作社社員每股(畝)每年底金700元,加上分紅和勞務補償,每畝每年可獲得3200元的純收入,比以往種糧食作物每畝增加收入2500元左右。

鄭龍村以有機蔬菜合作社為載體,促進了農民增收、農業增效,促進了各項公益事業的快速發展,帶領群眾走上了致富的快車道,村干部贏得了群眾的信任和支持,增強了村兩委的凝聚力,形成了干群一心謀發展的大好局面。

四、農地使用權流轉面臨的問題及建議

“寧陽模式”吸收了浙江“溫州模式”與廣東“南海模式”的先進經驗,把市場化的“土地股份制”與集體制的“合作社”結合起來,形成了一套“股份+合作”土地流轉模式,具有十分典型的意義。但仍有許多問題需要進一步思考,亟待今后加以解決。

1、對“土地承包權長久不變”的認識問題。2008年10月12日中國共產黨第十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題決定》,明確指出“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,是適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點的農村基本經營制度,是黨的農村政策的基石,必須毫不動搖地堅持”,“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權,現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。有人認為“長久不變”指農村土地經營制度長久不變,具體到地塊可以調整;有的認為承包期要更長甚至沒有期限;還有人認為到期后繼續承包,對現行的承包沒有質的變化。這些認識都是不全面的,要把握好以下兩個方面的關系:一是穩定現有土地承包關系,把現有的土地承包所形成的權利、義務按照法律和政策的規定全部固定下來,落實下來,在全面完成承包30年不變的工作基礎上開展土地承包經營權的確權、登記、辦證工作,確保承包的合同、證書、地塊面積的落實,把農民承包土地的各項權利依法落到實處。二是賦予農民更充分和有保障的土地經營權。當前承包法和物權法規定農民享有占有、使用、收益和流轉的權利以及依法征收補償的權利,包括承包期內轉包、出租、互換、入股等方式從事農業合作生產的權利。按長期不變的要求和農村發展的需要,還需進一步拓展農民入股發展農業專業合作社組織的權利,健全土地承包地法律制度。

2、糧食安全與流轉土地非糧化問題。受到比較利益的影響,出現了流轉土地非糧化現象。非糧化影響到糧食安全,糧食的比較效益低和農地管理制度缺失造成這種現象。現在農戶土地基本耕作糧食作物,而其他多數沒有種植糧食。而是種植蔬菜花卉,或者養殖。雖然還是農業范疇,全泰安市流轉土地28萬多畝,多數還是經濟作物。很多地方用來種糧的地方搞成了觀光農業,休閑農業。種植追求已經發生轉變,這對國家糧食安全形成了威脅。穩定糧食播種面積,是保證當前糧食發展的重要內容。

3、合作社精英缺乏問題。合作社能人太少,帶動人太少,懂得辦合作社的,會辦合作社的人少。要培養一大批熟悉合作社,懂得合作社的帶頭人,使合作社能夠發揚廣大。

4、人地矛盾與社會保障問題。“人多地少”是中國的基本國情,也是中國經濟社會發展的瓶頸。要解決這個問題,必須深入宣傳法律法規的重大意義,讓基層干部和農民群眾充分認識土地承包、土地物權的性質;讓農民以多種形式流轉承包地,實現土地資源的合理配置;對確實因缺地少地造成生活困難的要優先保證這些人的生活保障,而不是無限期的調地,因為人口每分每秒都在變化。

5、完善有關政策和法律法規問題。加快配套法律制定的日程,把現行的土地承包關系的保持長久不變、“股份+合作”形式、“三個不得”這些規定寫入法律;還可使國家建設占用農村土地、農民參與多種合作經營等規定在法律上有所體現,同時對有關政策進一步完善,包括“長久不變”的起點、期限等問題。

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