村級債務形成原因及化解對策

徐 凱

摘要:由于受當前多種因素的影響,我國村級債務規模急劇膨脹,債務風險凸顯。龐大的村級債務已嚴重影響財政的正常運轉,成為影響經濟社會穩定和發展的因素,引起了各方的關注。其形成原因復雜,債權主體不一,數額不均勻。只有客觀地評估村級債務對地方財政運行的影響,并在此基礎上提出化解村級債務的對策,才能促進地方財政科學穩健的發展。

關鍵詞:村級債務;化解對策;村級組織

中圖分類號:F812.8文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)26-0041-02

村級組織是我國農村的最基層組織,承擔著貫徹落實中央關于加強三農工作的一系列方針政策職責,承擔著新農村建設、構建農村和諧社會的職責,還承擔著一定的政府職能。近年來,村級組織在全面貫徹落實中央關于加強三農工作的一系列方針政策,牢固樹立科學發展觀等方面起到了很大的作用,促進了農村經濟社會各項事業的健康發展。但由于多種因素,村級組織背負著沉重的債務負擔,村級債務已成為當前農村工作的一大難題,既弱化村級組織職能,阻礙農村工作健康有序推進,又危害農村經濟社會的穩定發展。為此,筆者對浙江A縣進行了調研。截至2008年,A縣村級債務總額為13 098.42萬元,平均每村125.95萬元。當前,全國上下正在學習、貫徹、落實科學發展觀,進一步加快新農村建設。因此,如何有效地化解村級債務,已成為當前亟需研究的一項重大課題。

一、村級債務形成的原因

村級債務的形成有著一個長期而復雜的演變過程,20世紀80年代中期逐步出現,90年代中后期特別是近些年增長加快。其形成原因復雜,債權主體不一,數額不均勻,從A縣的實際情況來看,主要原因有:

(一)因生產經營性項目建設形成

20世紀80年代,村辦企業風靡一時,一些村出于發展經濟、壯大財力的初衷,舉債投資辦企業。由于沒有充分考慮資金、技術、銷售、管理、市場變化等因素,再加上村辦企業設計技術起點低,產業發展方向趨同,經受不起市場經濟大潮的沖洗,大部分企業運行一段時間后,就虧本經營,甚至倒閉停產。即使企業持續經營,但企業經營效益差,致使在企業轉制時,因村作為企業的投資者而承擔了企業的部分債務,導致村級組織背上沉重的債務,這部分債務占了村級債務總額的30.15%。

(二)因基礎設施建設等公益性事業形成

隨著經濟的發展,農民群眾對交通條件和生產基礎設施等公益性事業的要求也日益提高,而村級組織為了滿足農民群眾的要求,以改善干群關系,不顧自身的經濟承受能力,而興辦公益事業基本建設,致使村級組織辦了好事,卻背上了沉重的債務包袱,這部分債務占了村級債務總額的55.18%。

(三)因墊付稅費舉債形成

稅費改革前,農民要上交“三上交、五統籌”、農業稅及其他相關費用,部分農戶沒有及時上交各項稅費,而村干部為了完成上級布置的任務,舉債為這部分農戶墊付了款項,從而形成“三角”債務,即農戶欠村集體、村集體欠信用社(銀行)等單位或個人,這部分債務占了村級債務總額的0.33%,雖然這部分債務占的比例不大,但對村級組織開展工作的影響卻非常大。

二、化解村級債務的對策

村級債務形成的時間長,數額大,成因復雜,決定了化解債務的艱巨性。化解操作不當,可能會引發新的矛盾,帶來不穩定因素。針對A縣村級債務存在的原因,要做好村級債務的化解工作應采取如下對策:

(一)加強對化債工作的領導

化解村級債務是一項長期而艱巨的工作,各級黨委、政府應切實加強組織領導,組建化債工作領導小組和工作班子,統籌協調村級債務化解工作;各級農村經營管理部門要切實負起責任,認真收集情況,加強指導和督查,切實發揮職能作用;各村級組織應充分發揚民主,集思廣益,制定符合本村實情的化債方案,切實做好化債工作。

(二)開展債務的清查核實工作

化解村級債務,首先要對村級債務進行清查核實,這是開展化債工作的前提和基礎,只有將債務清查核實了,才能根據債務的實際情況進行分類分析,并制定出具體的化解方案。

(三)明確化債的原則

化解村級債務應堅持以下三個原則:一是確保農村穩定的原則。既要增強化債工作的緊迫感,又要做到有計劃、有步驟地開展工作,實行嚴格的工作責任制,把握好政策界限,防止因工作不細、方法簡單、作風粗暴而引發各種事件,做到既有效化解債務,又不給農村正常秩序造成沖擊。二是不增加農民負擔的原則。在農村債務化解中要注重保護農民的合法權益,不能把債務平攤到農戶,防止把一些不合理的債務合法化,防止出現新的的農民負擔反彈。三是不能操之過急的原則。村級債務是多年積累的結果,不可能在短期內全部解決,要制定計劃,逐步化解。

(四)多措并舉化債

化解村級債務,要結合各地實際,依靠群眾,大膽嘗試,不斷探索切實可行的化債途徑與辦法,積極穩妥地化解部分村級債務。

一是發展村級集體經濟化債。發展村級集體經濟,增加集體收入是化解村級債務最有效的途徑之一。發展村級集體經濟不但是解決農村債務問題的治本之策,而且也是保證農村稅費改革成敗的關鍵之所在。各村要立足本地資源優勢,因地制宜,積極發展村級集體經濟,增加集體收入。一方面,可選擇合適的項目,積極發展多種經營,變資源優勢為經濟優勢;另一方面,應積極鼓勵農戶發展民營經濟,來增強集體經濟實力。村級集體經濟有了較強的經濟實力,不但可用于清償舊債,更重要的是還可以避免沒有經濟承受能力的大額度債務再度發生。

二是清理債權化債。對清理核定后的村級債權,根據不同對象和性質,區別對待,分別采取經濟、行政或法律手段進行清收。對農戶稅費尾欠,根據其償還能力,通過宣傳教育和民主評議促其主動還款,對符合減免規定的稅費尾欠以及確無還款能力的特困戶、軍烈屬以及死亡絕戶,經村民大會或村民代表會議討論,予以減免;對國家干部、村組干部、企事業單位的欠款,先宣傳后強制,限期逐筆逐人清收。

三是削減債務減債。對于村組集體所欠金融機構貸款,在清理核實、手續完備的基礎上,按人民銀行規定的基準貸款利率計算,不計復息和罰息;對逾期超過3年以上的貸款,可申請予以核銷。對村集體高息借款,在加強宣傳教育的前提下,采取“降息減息”和“還本掛息”等辦法,從借款之日起按照金融部門規定的同類同檔次貸款利率計息,已付息的超出部分,用于沖抵本金。對村集體生產公益性建設借貸的農發金和財政支農周轉金,村集體無力償還的,可申請停息掛賬或全部減免。對村集體歷年拖欠干部報酬、義務兵優待金、民師工資等形成的債務,一律不允許計息。

四是結對抵沖銷債。對村集體與往來單位或個人形成的三角債,在做好工作,協商自愿的前提下,動員債權債務人自愿結對,協商互抵,從而沖銷集體債務。

五是劃轉債務銷債。對村集體為普及九年制義務教育形成的債務,原則上按照農村義務教育管理體制,在明確校產歸屬的基礎上,由同級政府承擔統籌還款的責任。對村集體因建設基礎設施項目形成的債務,如農村道路、自來水、水利設施、農村電網、廣播電視等,其事權、產權已上劃的,采取“產權債務同轉”的方式劃轉債務;沒有上劃事權、產權,村集體無力償還的,可申請停息掛賬或由政府安排資金予以償還。對以村集體經濟組織名義為企業直接借貸款或擔保借貸款形成的債務,經與債權人協商,并履行相關手續后,解除擔保合約。對村集體稅改前拖欠有關稅費形成的債務,無償還能力的,按照村級申報、鄉鎮審核、縣級批準的程序,給予減免。對因國家政策或行政干預樹“典型”、上項目、搞“達標”、推“工程”等原因造成的村級債務,村集體無力償還,又難以落實債務主體的,可申請停息掛賬或由上級政府安排資金逐步予以償還。