事業單位內部控制缺陷及政策建議

[摘 要]本文基于COSO內部控制框架,對我國事業單位內部控制現狀進行分析,指出事業單位在控制環境、風險評估、控制活動、信息和溝通、監控等方面存在的主要問題,并有針對性地提出事業單位內部控制改進的政策建議。

[關鍵詞]事業單位 內部控制 COSO框架

作者簡介:施軍,1969年10月生。男,福建廈門人,中國(廈門)國際投資促進中心綜合處處長助理。

引言

伴隨著《企業內部控制基本規范》的出臺以及相關的應用指引、評價指引和審計指引的呼之欲出,在各類企業,目前已經積極開展了建設和實施內部控制的工作。但是,對于國內龐大的事業單位群體,卻沒有一個權威的內部控制標準,對事業單位內部控制的關注是一個不能回避的問題。

事業單位在我國數量多、就業人數多、資產大、問題不少。1995-2003年的8年間,國家自然科學基金委出納卞中利用基金委掌管的科學研究專項資金撥款權,采用謊稱支票作廢、偷蓋印鑒、削減撥款金額、偽造銀行進賬單和退匯重撥、編造銀行對賬單等手段貪污、挪用公款人民幣2億余元,給國家造成了重大損失。上海某研究所工資核算員黃寅利用該所工資發放中款項的支付無需收款人簽字的漏洞,篡改工資數據,采用虛設人員、多記工資的辦法,將企業資產占為已有。在2002年后的2年時間里,黃某先后30余次利用該方法將225萬余元的公款劃入自己的腰包。2009年10月10日,百年學府武漢大學近日發生“大地震”。該校常務副校長陳昭方、黨委常務副書記龍小樂,因涉嫌在基建工程中鉅額受賄被捕。該案震驚我國教育界,牽涉多人,至今余波未了。

由以上案例可以得出:我國事業單位目前還存在比較嚴重的問題,這里面既有體制方面的因素,也有管理不到位的因素等,但歸根結底是事業單位的內部控制問題。筆者擬借鑒COSO委員會于1992年9月提出的《內部控制整體框架》即COSO內部控制框架,對我國事業單位目前內部控制狀況進行分析,并有針對性地提出政策建議。

一、我國事業單位目前內部控制狀況分析

(一)控制內部環境分析:內部環境是指影響、制約內部控制制度建立與執行的各種內部因素的總稱,是實施內部控制的基礎。

1.單位領導內控意識相對薄弱

很長一段時期以來,大部分事業單位的領導由于對其自身單位的內部控制制度存在認識上的偏差,導致普遍存在著內控制度不夠健全,業務不夠規范等問題;有些事業單位雖然形式上建立了內部控制制度,但是束之高閣,實質上并不加以認真執行,其建立的目的僅僅是為了應付檢查,走過場、走形式。

2.財務管理制度不健全

事業單位財務會計基礎工作仍較為薄弱,還需進一步強化。有的單位沒有單獨制定內部財務管理制度,管理的隨意性較大。更多的單位內部財務制度陳舊,與公司實際情況不匹配。或缺乏明確的崗位責任制度,財務人員對于其所處崗位的職責內容不詳,由于職權不明確、責任不清楚和程序不規范,造成會計工作秩序混亂和財務管理失控。

3.會計業務水平不高

人是一切工作成敗的關鍵因素,內部控制工作也同樣如此。內控制度的制訂和執行都離不開人,尤其需要高素質的專業財務人員。現階段,事業單位會計核算較為簡單,財務管理的地位難以充分體現,許多單位對會計業務水平要求不高,甚至有的單位財務人員由其他人員兼任,財會業務水平較低,導致內部會計控制的監督職能未能有效發揮。

(二)風險評估分析:風險評估是指及時識別、科學分析影響組織戰略和管理目標實現的各種不確定因素并采取應對策略的過程,是實施內部控制的重要環節和內容。

1.貨幣資金風險意識較為薄弱

貨幣資金貫穿于事業單位經濟活動的全部過程,貨幣資金流動性強的特點決定其是高風險資產,極易被侵占、貪污、挪用;資本性支出缺乏企業化的風險和效益意識,盲目擴大資本購置等等,給事業單位貨幣資金帶來風險。

2.風險應對體系尚不完善

不同類型事業單位參與市場經濟行為的程度不同,因此,其抵御風險的意識、能力和程度也不盡相同。但由于事業單位風險意識的缺位,關于不同類型事業單位控制和預防風險的相關制度缺失非常嚴重,從國家和事業單位層面上看,還沒有建立全面的風險預防、應急、報告、問責等完整的風險應對體系。

(三)控制活動分析:控制措施是指根據風險評估結果、結合風險應對策略所采取的確保企業內部控制目標得以實現的方法和手段,是實施內部控制的具體方式和載體。

1.預算資金支出進度與事業開展進度、項目進程難以保持一致

事業單位對財務人員的重視程度普遍不高,多數單位財務人員在專項資金的管理中只是承擔了會計核算和資金支付等簡單的服務性工作,對具體的業務和決策了解的并不多,使財務人員對各活動的事前和事中的輔助控制作用沒有體現出來。

2.固定資產購置過程中的管理和約束機制不健全

固定資產購置缺乏前瞻性,規避政府集中采購和違規采購現象時有發生,由于當前政府采購管理制度尚不完備,導致人為因素過多,影響采購客觀性和經濟效益性。對固定資產采購的經濟效益認識不足,忽視客觀需要、財力狀況,沒有按照合理、節約、有效的原則購置固定資產。不嚴格執行政府集中采購制度,一些單位采取“化整為零”分解采購規模,刻意規避政府采購現象等。

3.會計核算流程不規范不合理

部分事業單位的會計核算流程長期以來存在著不規范不合理的狀況,并且一直未能得到有效解決。例如在原始憑證的審核不夠嚴格和規范,對那些發票內容籠統、沒有領導簽字、的原始憑證不加以盤問及追究,使得這些在內容上填寫不全的原始憑證照樣可以“蒙混過關”。

(四)信息和溝通分析:信息和溝通是指及時、準確、完整地收集與企業經營管理相關的各種信息,并使這些信息以適當的方式在組織有關層級之間進行及時傳遞、有效溝通和正確應用的過程,是實施內部控制的重要條件。

1.專項資金使用情況缺乏溝通

現有許多專項資金的管理部門并不是資金的使用部門,其專項資金往往由上級單位申請之后,便根據業務需要撥付倒下級單位,上級單位無論是賬務核算上還是資金管理上都不能真正地反映資金使用狀況,而下級單位又不能及時將這些反饋給上級單位,由于信息交流不暢,致使項目實施過程哪些地方急需資金,需要多少資金,很多單位都不能及時跟蹤掌握,容易造成資金撥付與項目進度不一致,人為造成上級單位專項資金滯留,而下級單位等待資金的局面,導致項目資金跟不上項目進度展,影響了項目的順利進行。

2.事業單位內部信息溝通不暢

事業單位的管理活動大多政策性強,如果信息收集不及時、不準確,其管理活動必然偏離預期的目標。許多單位沒有在領導層、管理層及職工間建立起信息溝通的平臺,單位職工的好的工作建議及實踐經驗很難在單位內部進行及時傳遞。內部、外部的信息難以共享,導致工作效率低下。

(五)監控分析:監控是指組織對其內部控制制度的健全性、合理性和有效性進行監督檢查與評估,形成書面報告并作出相應處理的過程,是實施內部控制的重要保證。

1.對內部審計工作支持和配合不夠

當前,我國事業單位的內部審計基礎還比較薄弱,內部審計的積極性不高。事業單位其他部門對單位內部審計部門所提供的各種管理、服務有一定的誤解,甚至把單位內部審計部門看當成給自己挑毛病、找麻煩的部門,心理上排斥單位的內部審計,存在不配合甚至抵制內部審計的情況,導致內部審計不能有效地發揮作用。

2.資金支出缺乏有效的控制和監督手段

首先,各項資金的支出沒有有效的控制和監督手段。各項費用基本上是實報實銷,經辦人員沒有控制意識,這在預算不夠細化的情況下就很可能導致“合法浪費”的現象。同時財政監督力度小,自機構改革后就沒有專門監督檢查部門,外部監督體系又沒有形成,使得事業單位挪用專項資金比較容易,而且沒有后顧之憂。例如,事業經費超支,期末紅字掛賬,擠占專項資金;預算內經費超支,年終沖轉專項撥款;以發展事業為由,獲取上級專項撥款,用于彌補正常經費不足。有些單位還存在公款私存或私設小金庫等情況。

二、針對我國事業單位目前內部控制狀況政策性建議

(一)加強控制環境建設,營造良好的內控氛圍

首先,應加強單位負責人的內部控制意識。單位負責人在單位內部控制體系中居于主導地位,內部控制的成敗取決于單位負責人對內部控制的正確認識。為此,各級財政部門應當聯合有關部門,分期分批和分類型地對各行政事業單位的主要負責人及相關領導舉辦內部控制知識的培訓班,使他們在了解把握內部控制基本知識的基礎上,提高對單位內部控制制度建設重要性的認識,培養良好的內部控制意識和內部控制環境。從而改變單位負責人對內部控制的隨意性,由“人治”化逐步走向法律化、制度化。其次,按照權責明確的原則設置單位的內部機構、建立健全內審機制、關鍵崗位職工實行定期輪崗、加強職工的文化教育,培養高尚的道德觀、價值觀,全面營造良好的內部控制環境。

(二)建立風險應急機制

要實現將風險控制到最低程度的管理目標,還必須建立有效的風險應急制度。一旦無法預計和無法控制的風險發生時,可以按照緊急預案,將風險程度控制到最低,將損失降低到最小。要制定風險應急預案,對各種可能發生的風險危機,分別制定不同類型、不同級別、不同程度的應急實施方案,并盡可能使方案具體化、可操作化。要建立風險應急保障基金,預留充足的風險資金,來防御和化解風險危機。最后,還要建立通暢的法律咨詢機制,選擇國內外知名法律代理機構,依法保護本單位的合法權益。

(三)改進事業單位內部控制活動

首先,建立嚴格的財產清理制度,改善事業單位的經營管理,建立資產管理工作責任制,明確單位負責人為資產管理工作首要責任人,確保財產安全完整。其次,嚴格執行預算不相容職務的分離,防止出現一個人就能決定項目的立項、申報并執行該項目預算。最后,事業單位的財務部門應認真落實會計基礎工作規范,建立和完善會計基礎工作標準,規范財務處理、報表編制和核算方法,保證會計工作依法有序進行,確保會計信息真實有效。

(四)加強上下級之間溝通協調

首先,對單位的職工進行文化整合。單位的員工來自社會各個層次,文化背景各有不同,單位要求職工認同單位的價值觀,建立共同的企業文化營造一種和諧寬容、積極進取的氛圍。其次,上下級之間建立平等的雙向溝通機制。有助于解決抱怨、促進理解,而真誠的面對面的非正式溝通能夠激發人的創造性;最后,同級之間溝通能夠相互信任增進友誼,不同部門之間溝通能夠增加相互了解,使各項工作配合默契、順利 完成、有利于提高工作效率。

(五)完善監控問責制度

首先,明確責任主體。應當明確單位負責人為單位問責的第一責任人,出現問題時,應嚴格按照制度對相關責任人進行處理;其次,加強內審工作,完善預算監督控制體制。事業單位不僅要重視預算的執行,更要對預算執行效率效果進行評價,發揮內審的監控機制,保障預算的順利執行。

結論

綜上所述,事業單位內部控制需要利用系統的觀點來對其進行探討、研究和實踐。根據事業單位實際,根據內控五要素框架,設計出一套符合事業單位實際,科學、有效的內部控制制度,逐步加強和完善內部控制體系,使內部控制起到應有的作用。

參考文獻

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