從華盛頓到林肯

胡 楠

[摘 要]獨立戰爭后美國新建的“邦聯體制”軟弱無力,難以應對內外的嚴重危機。為了扭轉這一局面,在麥迪遜等開國元勛的努力下,制訂并通過了《1787年憲法》,美國的聯邦體制得以建立。其后經過長期內外政治法律實踐的發展,美國聯邦權力逐漸得以鞏固和確立。經過南北戰爭的洗禮,美國的聯邦權力得到進一步的加強,并最終從觀念上確立了聯邦政府的至上地位。

[關鍵詞]美國聯邦政府憲法 國會內戰

一、獨立之初的危機與聯邦的建立

1783年《巴黎條約》的簽訂,標志著美國正式從戰爭的重負下得以解脫。但是,繁復的政治、經濟、社會問題仍然困擾著剛剛取得獨立的北美諸邦[5]。戰時建立的邦聯政府缺乏獨立的財政權力,因戰爭欠下的巨額債務難以償還,只能以濫發紙幣彌補虧空。領不到欠餉的大陸軍戰士們發動兵變,僅僅是依靠華盛頓個人的威望才得以弭平。由于缺乏統一的關稅體系,各州之間相互進行經濟封鎖,導致嚴重的經濟混亂和蕭條,小農大量破產,卻受到各州司法系統的迫害,結果導致1786年的謝司起義。更為危急的是,由于邦聯缺乏足夠的權威來組建和供養一支常備軍,在美法、美英關系緊張的歷史時刻,邦聯政府僅能維持50余名常備軍,大大影響了美國的國際地位和對外貿易的開展。總而言之,當時北美的內外局勢迫切要求建立一個有足夠權威的中央政府。

在弗吉尼亞等邦的強烈呼吁下,各邦代表先后在安納波利斯和費城召開會議,討論建立新的聯邦政府和制定憲法的問題。在會議上,華盛頓、杰佛遜、漢密爾頓、富蘭克林等所謂“開國元勛”們都發揮了重要作用。與會代表們大多贊同建立一個擁有實際權威的新的中央政府,但是對聯邦政府的政治原則和組織設置存在較大爭議。部分代表認為,過分強調聯邦政府的民主性可能會導致暴政和忽視州的作用。經過長期的僵持與辯論,到了1787年7月中旬,與會代表終于在主要問題上達成妥協,史稱“大妥協”(Great Compromise),其主要內容包括:1.建立兩院制議會,其中眾議院席位按每州自由民數量加五分之三奴隸數量分配;2.設置一個參議院,每州議會選出兩名參議員;3.國會擁有管理各州之間和對外商業的權力,但保證不征收出口稅;4.設置一個最高法院,大法官由總統提名,參議院表決通過,國會并可建立低級法院。

由上可見,此次妥協兼顧了州與聯邦之間,南部與北部之間等各方面的利益。隨后,根據這一妥協開始緊張的憲法起草工作,憲法草案包含了如下原則:1.實行人民主權,由人民選出代表進行決策;2.建立有成文法律的有限政府;3.實行權力的分立與制衡原則,防止任一部門獲得過多權力;4.實行給予各州權利的聯邦制度,防止出現過多中央控制。

1787年9月17日,制憲會議42名代表中的39名批準了憲法。其后,經過艱苦的努力,憲法終于獲得了各州的批準。這樣,美國聯邦政府終于從法律和制度框架下得以建立。[6]

二、聯邦權力的增長

盡管1787年憲法及其通過建立了美國的聯邦制度,但是,不言而喻,聯邦政府在立國之初的權力仍是極其有限的。按照憲法的規定,明確授予聯邦政府的權力有:鑄幣、規定度量衡、制訂統一的歸化法律、接納新州、設立郵局和宣戰。此外,憲法還規定,國會有權“制定為行使上述各項權力和由憲法授予合眾國政府或其任何部門或官員的一切其他權力所必要和適當的所有法律”,這實際上為聯邦權力的擴張大開后門。但是,與此同時,憲法第十修正案[7]也規定,憲法未授予全國性政府、也未禁止給各州的權力由各州和人民保留。給于了各州以極其廣泛的權力。在具體的政治運作中,此條發揮了很大的彈性。若加強聯邦政府權力的觀點得到支持,此條就會退居幕后;但如果政治潮流是維護州的權力,這一條款就會被拿出來作為法律依據。另一條對于聯邦與州權劃分起到重要作用的憲法條文就是憲法第六條第二款(被稱為“至上條款”),此款確立了聯邦憲法及法律較之于州法律的至上地位,這就為后來聯邦通過法律手段調節聯邦與州的關系打下了法理基礎。

1817年,馬里蘭州政府試圖對國會控制下的第二合眾國銀行巴爾的摩分行征稅,迫使這家實際上的國家銀行停業。在隨后的訴訟中,州法院裁決州政府有權征稅。作為回應,實際上代表聯邦政府的銀行出納麥卡洛克將該案上訴至最高法院。馬歇爾大法官裁決麥卡洛克獲勝,并進一步指出,如果“建立這樣的國家銀行有助于全國性政府行使指定給它的權力,那么它不言而喻地擁有建立這種銀行的權力”;而且,“任何州都不可以使用它的征稅權對全國性政府的一個臂膀征稅”。這樣,馬歇爾確立了聯邦政府權力的“默示原則”,并進一步確認了聯邦相對于州的“至上地位”。意義更為深遠的是,馬歇爾開啟了這樣一個先例,即最高法院可以通過對案例的裁決而在憲法沒有明示的領域內確立聯邦的權力。

另一個著名的案例是1824年的“吉本斯訴奧格登”案。在這一案件中,兩名航運商分別從紐約州議會和聯邦政府處獲得了在一條州際河流上航運的權力。顯然,州法院決定支持自己的航運商,他的對手便將案件上訴至最高法院。馬歇爾在裁決中指出,全國性政府的商業權力可在州的管轄范圍內行使,即使周內商業不完全受制于它。更進一步的是,管理州際商業的權力是純粹的全國性權力。在此案件中馬歇爾的裁決給予了聯邦政府在所謂商業事務上巨大的權威,使得聯邦可以借對“商業事務”進行廣泛解釋而擴張自己的權力。

在司法部門通過一系列的案件裁決為聯邦權力的擴張開辟道路的同時,聯邦行政和立法部門也在不遺余力地發揮自己的作用。

在對外關系上,美國獨立之后,外交形勢一度相當險惡。戰時與法國、西班牙建立起來的友好關系并沒有得到持續,而英美關系更是爭端不斷。法國大革命帶來的歐洲局勢動蕩更是嚴重影響了美國的海外利益。為了維護自己的海外利益,在1798-1800年間,美國與法國不宣而戰;1812-1814年,美國同英國進行了史稱“第二次獨立戰爭”的美英戰爭;1815年,美國海軍遠征北非,擊敗了對美國商船構成威脅的海盜勢力。通過這些戰爭,美國初步顯示了自己的軍事力量,維護了自己的海外商業利益,加強了國內的團結,同時也為領土的進一步擴張掃清了道路。當拉美獨立運動興起以后,美國又于1823年提出“門羅主義”的主張,進一步顯示了自己的實力。為了擴張領土,美國還在1846年挑起了“美墨戰爭”,奪去了大片土地。在這一時期,盡管美國政府主要采取“孤立主義”政策,對歐洲事務干預較少。但是,其對外的一系列舉措,已經初步顯示了聯邦政府的作用與權威,與昔日邦聯政府的軟弱形成了鮮明的對比。

在國內事務上,聯邦政府也積極發揮自己的作用。1789年,美國通過第一個關稅條例,對 一般貨物征收5%-15%的關稅,并對大約30種商品征收特別關稅。到1808年,關稅稅額增加了三倍。不過,這一時期的關稅仍以增加政府收入為主要目的,對保護國內工業缺乏考慮。美英戰爭結束后,美國于1816年開始了真正的保護關稅政策,關稅稅額普遍提高了20%。其后,關稅壁壘越來越高,起到了提高本國工業在國內市場競爭力的作用。1802年,杰佛遜總統簽署命令,建立了西點軍校,其后,聯邦軍隊開始真正建立起來。在經濟領域,1816-1828年,聯邦政府與弗吉尼亞州政府合作,聯合開鑿了迪斯米爾沼澤運河。

對于那些根據聯邦憲法由州所擁有的“非列舉權力”,也即當時人們所認為的州的內部事務,聯邦政府也在逐步擴展著作用。但是,聯邦仍然通過各種方式促進教育事業的發展。在聯邦建立之初,政府就以提供免費公共土地的方式,資助各州初級公立教育事業;第二次獨立戰爭之后,聯邦將各州戰時借款歸還,但要求各州將此項資金用于公共教育;從1837年起,聯邦財政部門向各州分配聯邦財政盈余,國會特別指出這些款項的使用應接受聯邦的指導,實際上其中相當部分都用作公共教育資金。公共福利領域,當時也普遍認為是各州的權限。但聯邦政府也通過與教育領域大致相同的方式,以贈地、撥款資助地方建立精神病院、濟貧收容所等福利機構。在1796年,聯邦政府就制訂了一套各州統一的移民和進口物品檢疫標準,1832年霍亂流行期間,聯邦開始撥款資助各州的檢疫機構。

不過,聯邦權力的擴張也不是一帆風順的。當時美國的傳統觀念是應當對政府的權力加以限制,尤以中央政府為最。而且這一時期的世界潮流,也是鼓勵幾乎是“自由放任”的自由經濟政策。在這樣的環境下,權力的天平向州回擺也就不足為奇了,尤以杰克遜總統(1829-1837年)任上為最。在這一時期發生了一起關稅爭端南卡羅來納州政府宣稱,在州政府與聯邦政府的沖突中,州應該對其公民享有最終權威。對于其后影響更為重要的是,州開始強調自己從聯邦分離(secession)的權利,這就為后來的內戰埋下了伏筆。

三、矛盾的激化與內戰

在十九世紀初期的年代里,新生的美利堅聯邦經歷了迅速的發展,北方的工業依托東北部豐富的煤鐵資源得以擴張,源源不斷的歐洲移民提供了大量高素質的勞動力;南部的植棉業因工業革命興旺發達起來,輸入的黑人奴隸則成為主要的勞動力量。西部新開辟的疆土則成為爭奪的焦點,雙方都希望將自己的制度加于“新州”之上。顯然,在注重州權的當時的美國,州的數量對己方在聯邦的發言權有重要的影響。從另一方面講,北方出于統一國內市場,抵御國外商品競爭的需要,主張加強聯邦的權威;而南方則希望能夠“自由”地輸入國外的工業品,并將自己的農產品輸出,反對聯邦權力的“過度”擴張。

起初,雙方的斗爭主要是在國會中進行的。1850年加利福尼亞以“自由州”的身份加入聯邦,使得北方在國會中稍占優勢。作為對南部的妥協,稍后國會通過了一項法令,同意南方奴隸主可以在北方“自由州”追捕逃奴。不過,此時發生地另兩件事情迅速激化了南北矛盾:在關于一名逃亡奴隸自由身份的裁決中,最高法院論證道,根據憲法,國會無權在聯邦領地禁止奴隸制;在1854年,南方利用其在國會內的優勢通過了《堪薩斯內布拉斯加法案》,規定該州居民自行決定以“自由州”或“奴隸州”身份加入聯邦,即所謂“居民主權”原則。

前者實際上堵塞了從法律層面解決奴隸制的道路,為以后內戰的爆發埋下了引子,而后者幾乎立即就在這個新州引發了奴隸制支持者與反對者的武裝沖突,直到聯邦軍隊的介入才勉強平息。其后,關于奴隸制存廢的爭論在美國國內愈演愈烈,一部分激進的廢奴主義者開始直接行動了。

1859年10月16日,著名的廢奴主義者約翰·布朗帶領21名伙伴奪占了馬里蘭的一座聯邦軍火庫,開始解放附近的黑奴。雖然此次起義不久便被羅伯特·李(即后來著名的南方軍統帥)帶領的武裝鎮壓下去,布朗本人也被判處死刑。但是此次事件極大地震動了整個美國,布朗也成為人們心中敬仰的廢奴英雄。

1860年,堅定的共和黨人林肯當選總統,就職之初便有南部刺客前來暗害。盡管其上任之初仍然謀求同南部的妥協,但是矛盾的最后爆發已經不可避免了。南部卡羅來納州以主張“州權”為法律依據,首先宣布退出聯邦。到1861年2月,已有佐治亞、亞拉巴馬、佛羅里達、密西西比、路易斯安那、德克薩斯等州脫離聯邦,這些州于1861年2月8日通過了邦聯憲法,選舉戴維斯為總統。

南部邦聯成立后,立即開始接管各州土地上的聯邦財產。1861年4月12日,邦聯武裝決心以武力“接收”屬于聯邦的薩姆特要塞,經過兩天的抵抗后,要塞失陷。這一事件標志著美國內戰的正式爆發。南方打出了“為退出聯邦的權力而戰”的口號,這樣,南北方的爭端正式轉化為聯邦政府對叛亂諸州的戰爭。

具有諷刺意味的是,盡管這場戰爭很大程度上是為了保護州的權力而引起的,但戰爭本身卻大大弱化了州的地位。在北方,聯邦先后通過征兵和招募的方式動員了260多萬兵員,為了支付戰費,聯邦僅在1862年就發行了5億美元的公債,在整個戰爭期間,政府開支躍升到占GDP比例的15%(戰前僅為2%),可以說,通過戰爭的動員,聯邦政府已經將它的觸角深入到北方社會的每一個方面。1863年7月,紐約州發生的反征兵暴亂遭到了聯邦精銳部隊的鎮壓,傷亡慘重(據當時估計,被軍隊擊斃的多達1200人[9])。而法律層面的影響則更為深遠:在南方民主黨議員實際缺席的情況下,國會通過了宅地法、土地贈予學院法和太平洋鐵路法等法案;全國統一的貨幣和銀行體系也得以建立起來。而在前線,在聯邦軍隊攻占的邦聯土地上,林肯于1862年任命了軍事長官負責當地政務,剝奪了參與叛亂的州的權力。他在1862年9月簽署了《解放黑人奴隸宣言》,使南部各州的黑奴在1863年起獲得了法律上的自由地位。而在南部,盡管邦聯憲法突出強調州的權力,但在戰爭內在的邏輯下,邦聯一級的權力也在極大地加強了。南部先后征召了100萬人入伍,占白人數量的五分之一。邦聯先后發行了五億美元的紙幣以支撐戰爭,并采取了強制征稅的手段。各州的地方團隊也被納入邦聯將軍的統一指揮之下。直到戰爭結束前夕,聯邦政府所曾采用過的動員人力物力的方式,幾乎都曾被邦聯實踐過了,只是其效力似乎遠不及北方。

四、余緒

戰爭以北方勝利告終的結局,最終確立了聯邦的統一與不可分割性,聯邦的大廈巍然屹立在南部諸州的廢墟上。戰爭結束以后,聯邦政府對南部叛亂地區實行軍管,進入了著名的“南部重建”時期。1866年6月,國會通過了憲法第十四修正案,給予了黑人以公民權。此后,盡管對于聯邦與州的權力的具體劃分還存在者諸多爭議,但聯邦相對于州的地位的“至高性”已經牢牢確立下來了,為聯邦權力的進一步擴展打下了基礎。

參考書目

[1](美)斯塔夫阿里斯:《全球通史從史前史到二十一世紀》,北京大學出版社,2007

[2](美)拉塞爾·F·韋格利:《美國陸軍史》,解放軍出版社,1989

[3](美)詹姆斯·M·麥克弗森《火的考驗:美國內戰及重建》,網絡版

[4](美)施密特、謝利、巴迪斯:《美國政府與政治》,北京大學出版社,2005

[5](英)R·C·西蒙斯:《美國早期史從殖民地建立到獨立》,商務印書館,1991

參考論文

[1]袁鵬,《美國歷史上自由放任的保守主義思潮探析》,湖北大學學報(哲學社科版),1993年第1期

[2]解建紅,《美國聯邦體制確立原因初探》,山西高校社科學報,199年4月

[3]陳永祥,《1812年的戰爭與美國的經濟獨立》,廣州大學學報(社科版),2002年8月

[4]宋云偉,《論內戰以前聯邦政府在州公共管理中的作用》,山東師大學報(社科版),2008年2月

[5]美國聯邦各組成單位原文為state,考慮到與聯邦的對應關系,通譯為“州”;但此時聯邦憲法尚未通過,考慮到其所具有的獨立性,此處故譯為“邦”,1787年后仍照原譯法,下同

[6]引自《美國政府與政治》(M·巴迪斯著 梅然譯)北京大學出版社2005年版 3436頁

[7]此條于1791年作為《權利法案》的一部分被國會通過

[8]約翰·馬歇爾,18011835年任最高法院首席大法官,在任期間極大地加強了最高法院的權威

[9]詹姆斯·M·麥克弗森《火的考驗:美國內戰及重建》第二十三章