從公法視角看我國國有企業(yè)改革目前存在的弊病

馮妍秋 時 晉

[摘 要]我國國有企業(yè)改革需要明確國有企業(yè)代表公權(quán)力的實際性質(zhì),必須在有限政府、法治政府的原則下,通過法律明確界定國有企業(yè)的存在范圍,遏制國有企業(yè)在資源,高新技術(shù)等壟斷行業(yè)、高利潤行業(yè)的擴(kuò)張,避免與民爭利現(xiàn)象的產(chǎn)生。

[關(guān)鍵詞]國有企業(yè) 改革 全民公權(quán)

我國國有企業(yè)改革自八十年代中期以來,歷經(jīng)放權(quán)讓利、利改稅、撥改貸直到建立現(xiàn)代企業(yè)制度(包括延續(xù)至今的改善公司治理結(jié)構(gòu))、產(chǎn)權(quán)制度改革[1]。九十年代中期以來,宏觀層面的政企分開、明晰產(chǎn)權(quán),微觀層面的公司制、股份制改造更是將國有企業(yè)的去行政化、商事主體化推向高潮。與這一過程相一致,國有企業(yè)改革與民商法關(guān)系日益緊密:《民法通則》創(chuàng)造了“國家所有權(quán)”這個傳統(tǒng)民法的異質(zhì)概念;《公司法》的制定更是為國有企業(yè)改革改制名鑼開道、保駕護(hù)航;2002年以來,中央和地方各級國資委先后成立,作為行使出資人權(quán)利的政府“特設(shè)機(jī)構(gòu)”。

一

國有企業(yè)(包括改制后的國有控股、獨資公司),即“全民所有制企業(yè)”,相當(dāng)于以全民為股東的股份公司。至于國有企業(yè)(公司)的經(jīng)營就更是值得考察,股東設(shè)立公司,然后可以委托董事會經(jīng)營公司而無需事必躬親,但是股東權(quán)的關(guān)鍵不在“委托代理”關(guān)系本身,而在于委托與否的選擇權(quán)、委托于誰的選任權(quán),而對于國有企業(yè)、國有股權(quán)而言,“股東們”只能委托政府。這種委托代理關(guān)系與民商法上的委托代理實則是不一致的,因此有經(jīng)濟(jì)學(xué)家就明確指出“委托代理”理論框架不適用于國有企業(yè)[2]。全民所有制與國有制,這絕不是兩個可以等價的概念,二者在今天的混用也不是無意的疏忽。國有企業(yè)不是真正的所有者缺位,相反從“全民所有”到“國有”進(jìn)而到“政府所有”,“政府部門所有”這是一個產(chǎn)權(quán)主體日益明晰的過程,但也是主體日益異化的過程。在這一過程中,“全民股東”甚至連退出權(quán)都沒有。由此可見,國有企業(yè)無論怎樣“公司化”,都不會成為股份私人擁有、公開轉(zhuǎn)讓的“真正”公司[3](privately owned, publicly trade company, 簡稱PPC)。

國有企業(yè)不可能成為真正的商事公司,公司治理結(jié)構(gòu)當(dāng)然也就無從談起。作為政府權(quán)力的結(jié)果和延伸,通過“政府治理”規(guī)范國有企業(yè)倒是必須的。然而,目前的國企改革卻為了構(gòu)建公司治理結(jié)構(gòu),制造“權(quán)力主體”,“兩權(quán)分離”,同一個國有企業(yè)多次分拆、資產(chǎn)重組;國有資產(chǎn)管理權(quán)幾易其主,終于從“行業(yè)管理部門國有企業(yè)”的原有模式中構(gòu)造出“全體人民國有資產(chǎn)管理委員會國有控股公司(含國有股權(quán)的)公眾公司”這樣一個層層代理的復(fù)雜公司治理結(jié)構(gòu),然而,所帶來的弊端也隨之顯現(xiàn)。

無論上市公司治理結(jié)構(gòu)多么完善,只要它的控股權(quán)還是屬于“國有”的,政府權(quán)力的最終控制就不可避免,無論是通過行業(yè)管理部門還是財政部或者國資委。在由政府部門控制的人事任命權(quán)面前,任何公司治理結(jié)構(gòu)都是一句空話。“中國政府之所以同意國有企業(yè)改革,部分原因是以黨委保留對大企業(yè)的人事任免權(quán)作為交換”[4]。權(quán)力控制也許還不是最可怕的,更可怕的是權(quán)力造成了損害卻還得不到救濟(jì)。湖南上市公司“廣電傳媒”按國資委的要求通過“以股抵債”解決控股股東湖南省廣電集團(tuán)(一個隸屬于省廣播電視局的亦官亦商的機(jī)構(gòu))占用資金問題,股民因發(fā)現(xiàn)其中暗藏玄機(jī),損害中小股東權(quán)益而對國資委提起行政訴訟,卻被法院以“國資委不行使行政管理權(quán)”而駁回[5]。

二

國有企業(yè)改革是建立和完善市場經(jīng)濟(jì)體制的重要一環(huán),但是這一改革僅僅靠民商法的規(guī)制是完全不夠的;作為政府權(quán)力的延伸和控制對象,國有企業(yè)改革當(dāng)務(wù)之急不是建立所謂的現(xiàn)代企業(yè)制度,而是在理念上首先必須借助公法和政治學(xué)上關(guān)于政府權(quán)力理論厘清一系列被顛倒的事實。

目前我國國有企業(yè)利用公權(quán)力壟斷自然資源、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)資源,在政商兩道之間游刃有余,賺取超額利潤早已是公開的秘密。這些利潤的增長只不過是產(chǎn)業(yè)下游企業(yè)生產(chǎn)成本的增加而已,“全民所有”的企業(yè)卻在瘋狂的與民爭利,這實在是一個悖論。在“有限政府”的必要性為理論和實踐所反復(fù)證明時代,政府通過國有企業(yè)控制經(jīng)濟(jì)、社會資源顯然不是一個明智之舉;當(dāng)通過法治限制政府權(quán)力的時候,顯然不能遺漏了“國家所有權(quán)”。從這個意義上講,國有企業(yè)績效越好,政府對資源的控制就越多,其他經(jīng)濟(jì)主體的自由空間就越少,就越難以發(fā)育成長,市場活力和發(fā)展也就越差。

因此,改革國有企業(yè),必須在有限政府、法治政府的原則下,通過法律明確界定國有企業(yè)的存在范圍,要讓國有企業(yè)只在國家為實現(xiàn)特定時間內(nèi)的特定社會、政治目標(biāo)而不得不擁有企業(yè)的范圍內(nèi)設(shè)立,特別要遏制國有企業(yè)在資源,高新技術(shù)等壟斷行業(yè)、高利潤行業(yè)的擴(kuò)張。國有企業(yè)不應(yīng)僅適用 “有進(jìn)有退;有所為,有所不為”的原則;更要遵循“法無明文規(guī)定皆不得為之”的行政法治原則。而這一過程又離不開民主制度的真正發(fā)揮作用,只有通過人民代表在立法機(jī)關(guān)的立法,才能遏制“國家所有權(quán)”的無限制擴(kuò)張。

國有企業(yè)改革必須在一個人民充分知情、充分參與的政治環(huán)境中公平地進(jìn)行。與私有公司不同,由于人民不能直接從國有企業(yè)的經(jīng)營利潤中獲取收益,而依賴于政府的再分配,這一政府行為長期以來缺乏約束,已導(dǎo)致了嚴(yán)重的財富分配不均。現(xiàn)在國有企業(yè)改革如果不能公平地還富于民,而是在“國家所有權(quán)”股份化的幌子下制造出一大批權(quán)貴資本主義的話,那將不僅僅是一個經(jīng)濟(jì)問題,而是必然成為嚴(yán)重的政治問題。

三

任何國家,一定范圍內(nèi)的國有企業(yè)的存在都是必然的,但這些國有企業(yè)必須嚴(yán)格按照公權(quán)力的運行規(guī)則來運行,尤其要實現(xiàn)權(quán)力運行的法治化和權(quán)力結(jié)構(gòu)的分權(quán)制衡。這也是對公權(quán)力的基本要求。這既不是計劃經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)直接隸屬于各個政府部門,也不是國資委集“管人、管錢、管事”于一身的集權(quán)模式。國有企業(yè)的設(shè)立目的、人事管理、業(yè)績考評可以由不同的部門來實施,但都應(yīng)由立法機(jī)關(guān)通過立法來加以規(guī)定;更重要的是對國有企業(yè)的“投資收益”情況應(yīng)納入財政預(yù)算監(jiān)督的范圍;對國有企業(yè)管理人員的監(jiān)督應(yīng)與對公務(wù)員監(jiān)督相同。

因此,國有企業(yè)改革的當(dāng)務(wù)之急不是國有企業(yè)商事化,而是要首先明確國有企業(yè)代表公權(quán)力的實際性質(zhì),進(jìn)而在公開、公平、公正原則下,通過民主程序,按照不“與民爭利”的基本要求界定國有企業(yè)設(shè)立范圍;妥善實施法定范圍外國有企業(yè)的私有化;剩下的國有企業(yè)則應(yīng)在行政法治的限制和規(guī)范下,嚴(yán)格依照法定設(shè)立目的規(guī)范運行。

參考文獻(xiàn)

[1]張軍:《中國企業(yè)轉(zhuǎn)型的道路》,26頁,格致出版社,2008年

[2]周其仁:《產(chǎn)權(quán)與制度變遷(中國改革的經(jīng)驗研究)》,178頁,北京大學(xué)出版社,2004年

[3]方流芳:《試解薛福成和柯比的中國公司之謎》,載梁治平主編《法治在中國:制度、話語與實踐》,280頁,中國政法大學(xué)出版社,2002年

[4]張春霖等:《中國的公司治理與企業(yè)改革》,33頁,中國財政經(jīng)濟(jì)出版社,2002年

[5]陳信元等編:《轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中的公司治理》,第175頁,清華大學(xué)出版社,2007年