構建社會特區推動災后重建

畢研韜

我今天發言的題目是“構建社會特區，推動災后重建”。那么什么是“社會”?從宏觀角度看。社會是“由一定的經濟基礎和上層建筑構成的整體”。從微觀角度看，社會泛指由于共同物質條件而互相聯系起來的人群。

今天我所講的“社會”是中觀層面上的，指“人們以共同的文化或組織為基礎，遵照一定的行為規范相互聯系而結成的有機總體”。簡單地說，我所倡導的“社會”是和“政治”“經濟”并列的。

一、什么是“社會特區”?

社會特區的主要標志之一是政府組織、準政府組織和非政府組織之間的有機合作。換句話說，就是社區和網絡在政府決策和社會治理中扮演更加積極的角色。當然，這必須建立在全社會(尤其是政府)對非政府組織的重新認識和真誠合作之上，建立在執政者對非政府組織的認同、重視和尊重之上。

二、建立“社會特區”的必要性

(一)國內治理的需要

英國政治學家Janet Newman曾劃分了四種管治模式?！暗燃壷贫饶Ｊ健焙汀昂侠砟繕四Ｊ健睂儆趥鹘y管治手段，而“開放系統模式”和“自我管理模式”則歡迎公民和社區在施政中扮演更重要的角色。后兩種模式旨在提升整個系統的自我管理水平，是建立可持續性管理機制的有效途徑。公民社會在這四種模式中的角色和功能不盡相同。在民主國家，四種模式都會有程度不同的運用。

和諧社會建設的核心要務是打破原有的政府管理社會的一元化治理模式，建立起以政府管理為主導，社會網絡共同參與，民眾自我約束、自我管理的多元化社會治理結構。社會資本的本質是一種支持性的社會資源，其主體是社會網絡資源和關系結構，其形態包括義務與期望、信息網絡、規范和有效的懲罰、權威關系、多功能社會組織等。

要保障四川災區的可持續發展，就必須積極開發社會資源，構建跨行業的社會資源網絡，扶持各類民間智庫的發展，改善與準政府組織、非政府組織的關系；以政府為主導充分整合政治、經濟、文化、社會資源，不斷提高政府對社會資本的有效調控能力，建立起一個多元治理結構下的主導型政府。而要建立多元化社會治理結構，政府就必須改善對社會組織的管理理念和手段，簡化社會團體的注冊手續，以積極心態促進非政府組織的發展壯大。

人們把四川的抗震救災工作分成三大階段：搶救生命、臨時安置和災后重建。在第一階段，抗震救災的核心是救人。時間就是生命，生命高于一切。在這樣的語境下，各種社會力量能夠暫時拋開偏見，實現臨時的聯合作業。但隨著抗震救災工作的深入，各種利益沖突開始顯現，合作成本急劇上升。原先政府組織對非政府組織的“主導”也顯得力不從心了。

國務院發布的《汶川地震災后恢復重建條例>指出，地震災后重建應遵循政府主導與社會參與相結合的原則。目前，四川災區重建不僅僅面臨巨大的資金缺口，還面臨巨大的智力缺口、項目缺口、管理缺口、信用缺口。重建家園不但要重建有形的家園，還要重建無形的家園，重建災民對政府的信任、對社會的期許、對家鄉的熱愛和對未來的憧憬。常言道，時勢造英雄。我相信經歷了大災難之后的四川政府和人民會有不俗的大智慧，會以開拓創新的精神突破體制的瓶頸。

(二)國際博弈的需要

眾所周知，一個國家的綜合實力由硬實力和軟實力構成，而包括非政府組織在內的公民社會的發展屬于軟實力的范疇。2007年11月6日，由美國的一個跨黨派委員會推出了“聰明實力”報告。“聰明實力”是結合“軟實力”與“硬實力”之所長，超越胡蘿卜加大棒的政策。

與此同時，美國官方智庫“東西中心”研究人員建議，美國在處理與亞太國家關系時，應該考慮進一步使用非政府力量，重新審視傳統的“軟實力”外交模式。在西方，公開呼吁抵制北京奧運會的勢力主要是非政府組織。而中國一如既往使用政府力量來對抗西方的非政府力量，不僅成本過高，而且收效甚微。

雖然中國的非政府組織已超過300萬個，但由于規模小、力量弱、缺乏人才和經驗，對國際活動的參與和對國際輿論的影響非常有限。截至2005年，世界上享有聯合國經社理事會咨商地位的2719個NGO，發達國家占70％，而發展中國家僅占30％；與聯合國新聞部保持著“正式”關系的近2,000個NGO中，發展中國家僅占16％。在大多數聯合國會議上，至少80％以上的NGO與會者來自發達國家，發展中國家的聲音很難被國際社會聽到，發展中國家的利益無法得到有效的保護。

在當今國際舞臺上，非政府組織已成為影響國際輿論的重要信息源，成為維護國家利益的重要戰略力量。而長期以來由于受傳統“統治”觀念的誤導，中國的執政者對非政府組織的認識過于負面，致使中國的非政府組織發展過于遲緩，已經阻礙了中國的和諧發展與和平發展。

早在四川抗震救災之初，當搶救生命高于一切時，四川成為我國NGO運作與志愿服務的試驗田。筆者衷心地希望，四川的這塊試驗田能在災后重建中存活下來，并不斷發展壯大。如果四川能在公民社會發展方面大膽探索，不僅能夠極大地促進四川的災后重建，促進四川的可持續發展，還能在一定程度上為中國的社會管治積累寶貴的經驗、教訓和人才。

三、構建“社會特區”的原則性設想

在理論上和實踐上，構建社會特區都是一項十分嚴肅復雜的系統工程，而且社會系統的改革勢必會引發政治系統、經濟系統的相應變化，可謂牽一發而動全身。但在傳統的社會管治模式下，災后重建又勢必受到制度性羈絆。鑒于災后重建的迫切需要，四川省可從非政府組織(NGO)管理入手，在社會治理領域大膽探索。具體地講，可考慮進行如下改革：

(一)降低非政府組織的成立門檻

我國目前實施的《社會團體登記管理條例》是1998年10月25日以國務院令形式發布的。由于條例中部分內容已經不合時宜，據民政部官員透露，國務院法制辦正在組織修訂該《條例》。

目前實施的《條例》第三條規定，“成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意，并依照本條例的規定進行登記?！备鶕裾棵耖g組織管理局官方網站2007年12月22日發布的通告分析，只有黨政部門、人大政協、法院檢察院才可作為民間組織的“業務主管單位”。事實上，該規定已經成為制約中國非政府組織發展的最大障礙，已經危及中國的和諧發展與和平發展。

1992年春，88歲高齡的鄧小平同志到南方視察，以“不爭論”解開了市場經濟姓“資”姓“社”的死扣。在視察途中，鄧小平大聲疾呼：“誰不改革開放，誰要改變三中全會以來的路線、方針、政策，老百姓不答應，誰就會被打倒?！贝笾谴笥碌泥嚬珜В袌鼋洕铡百Y”還是姓“社”，與其空泛爭論，不如讓實踐證明?！安粻幷摗笔钱敃r惟一正

確的抉擇。

今天，發展非政府組織同樣需要政治家的智慧。貧窮不是社會主義，社會不公更與執政黨的立黨宗旨背道而馳。發展市場經濟沒有改變中國的顏色，發展非政府組織不僅不能改變中國的顏色，還會使中國社會更加和諧安定。對此，我國學者焦述英、牟春野在《人民網》(理論頻道)撰文呼吁，必須“改變我國現行法規中帶有的控制、限制的基調和繁瑣的手續規定及其制度性框架”，允許非政府組織自由成立和以合法方式自由活動。

(二)放松非政府組織的準入管制

準入政策事關非政府組織的合法生存空間，是制約非政府組織發展的又一瓶頸。但從社會管治和國家安全考慮，我們可以逐步放松非政府組織的市場準入。眼下，從災后重建的大局出發，資質良好的慈善、扶貧、民生、醫療、兒童、殘障服務、教育培訓、鄉村建設類的民間組織，原則上可以全部放行，而對于其他類社會組織則維持原有的審核制度。

對于境外非政府組織，我們要格外謹慎地區別對待。對于背景單純的非政府組織，尤其是慈善、扶貧、民生、兒童、醫療等性質的國際組織，我們原則上都表示歡迎。但我們必須牢記，國際上以非政府組織為掩護進行情報搜集、政權顛覆的案例俯拾皆是。

5月15日凌晨1:57，天涯社區發布了一篇題為“我們不得不婉拒國際救援隊”的帖子。文章指出，四川不僅有大量戰術以及戰略軍事設施，還有全球第三亞洲第一的風洞群。所謂風洞，是一個管道狀的實驗設備，是一項國防尖端技術，是國家科技實力的重要體現。我們所有的新式戰機、導彈以及神舟系列飛船都是先從這里試驗后才成功飛上天空的。

四川的朋友大概知道，綿陽風洞基地離汶川大約100公里。5月21日，《國際先驅導報》發表了題為“國外借汶川大地震搜集中國軍工布局及軍力情報”文章，透露外國政府情報部門從5月13日起就啟動了對四川地震災區的情報搜集與分析工作。境外一家新聞網報道，某些國家的間諜借抗震救災之名在四川非法測繪、拍攝。大家知道，未經我國政府批準，外國機構不得在我國境內進行測繪。但是，我們也必須同時警惕：不能想當然地把所有外國非政府組織與情報刺探、政權顛覆相聯系。那種風聲鶴唳、草木皆兵的“多疑癥”害人害己。

總之，雖然我竭力主張降低非政府組織的成立門檻，但同時主張在市場準入上要區別對待、謹慎從事。

(三)大力扶持本土非政府組織

從長遠考慮，要保障四川社會的可持續發展，就必須大力扶持區域內非政府組織的發展，著力培養社區的本土力量，這其中既包括未來的義工領袖，也包括板房社區里的志愿者團隊。

在當今信息時代，非政府組織正在發展成與政府和市場并列的“第三部門”，是維護社會公平正義、推動社會和諧發展必不可少的社會力量。本土非政府組織的使命就是服務本地社區，加之其熱愛家鄉，熟悉環境，運作起來往往更加流暢。同時，不斷發展的本土組織還可引進外地資金、項目和人才，可以成為四川連接外部世界的一座橋梁。

(四)強化政府的“協調”功能

在傳統的社會管治模式中，政府是總指揮、大管家，總希望統籌調度一切資源，尤其是資金、重要物資和稀有人才。所以，政府往往希望外部支援者只要把資金和緊缺物資交給政府，再由政府統一分配使用即可。但這在客觀上和大多數非政府組織的宗旨和愿望相矛盾。主要原因有三：

1、除了少數基金會和實力較強的非政府組織外，大多數非政府組織的資金并不富裕。這是客觀事實。

2、即使資金充足，非政府組織對政府的信任仍是障礙，尤其是“帳篷門”事件爆出后。人們擔心：捐贈是否能長期有效地惠及災民，政府如何確保慈善不受傷害。

3、大多數非政府組織都希望深度參與到具體項目運作中，以實實在在的努力造福災區人民。

在這樣的現實背景下，在部分社會領域，“政府主導”可轉變為“政府協調”。換句話說，政府要主動輸出部分職責和資源。當然，對非政府組織的管理必須與政府機構改革、政府職能轉變相結合。

正如《了望》新聞周刊2008年11月底的一篇文章所說，“在構建和諧社會的歷史潮流下，為政者應當轉變思維，變社會控制為社會博弈，最終走向社會契約。”雖然這對政府而言可個困難的抉擇，但卻是不可逆轉的歷史潮流。順之則昌，逆之則亡。

(五)探索新形勢下NPO管理

在新形勢下，我國對非政府組織的管理應該遵循什么樣的原則?吉林省行政學院的焦述英、牟春野指出，世界各國政府采取的共同策略是：

從重視“入口”管理逐步轉向重視“過程”管理，從“靜態”管理逐步轉向“動態”管理，從“單”管理逐步轉向“分類”管理，從直接管理變為放開限制。

這也正是中國政府對非政府組織的管理目標。下面我將在焦述英、牟春野二人的研究基礎上簡要闡述一下管理策略：

1、實行分類、分級管理在四川災后重建中，必須明確統一的省級管理部門。無論對本土組織還是外地組織，實行省級監管部門與項目管理相結合、重點監管與全程監管相結合的方法。

2、建立多元化社會監督機制除了政府的常態化管理監督外，新聞監督、社會監督、獨立的第三部門監督必須同步跟進，這樣不僅有助于緩和政府組織與非政府組織之間的關系，還可有效減少政府的管制成本。

3、政府組織與非政府組織之間逐步建立契約關系。在社會經濟領域，政府可以考慮通過項目招標方式向資質良好的非政府組織“購買”服務，政府把相關契約關系實時向社會公布。

4、建立對非政府組織的問責、評估和懲戒機制，鼓勵政府組織間的公平競爭，對違法、違約的非政府組織依法實施公開懲戒。

5、四川地方政府可借鑒聯合國模式，授予優秀非政府組織“咨商地位”，在政府決策中導入民間機制。聯合國經社理事會的咨商地位分為三種：“全面咨商地位”、“特別(專門)咨商地位”和“名冊咨商地位”。

6、建立信息透明機制除了及時公布政務信息，還要實時發布政府和社會對非政府組織的需求信息，動態發布對非政府組織的評估與管理信息，確保非政府組織在陽光下透明運作。