中國未來的地方發債的潛藏危機

吳智娟

“借鑒美國公共融資方式,啟動中國地方政府融資功能”這就是中國地方發債的最初理念。但是從長遠來看, 從美國發行地方債券的歷史數據 (關于其發行量、償還比例、償還方式等)來分析,我們可以大膽預測中國未來的地方發債存在著潛藏危機,以下就從幾個方面分析。

一、分析美國地方政府債券概況

地方政府債券是指,地方政府或其下設機構為提供地方公共品的需要而在資本市場上發行債券進行直接融資的活動。

美國相當多城市享有“自治權”,當然可以舉債。在美國,地方放債主要由州、地方政府及其下設機構和特別行政區發行。美國市政債券的投資者主要有:家庭、商業銀行、財產災害保險公司和各類基金。

美國的地方放債起始于19世紀20年代,其規模在戰后發展很快,自上世紀70年代之后發展更為迅速,為加強地方放債的風險治理,美國實施了信用評級、信用升級和地方債券保險等措施。為促進地方債券市場的發展,美國聯邦政府及地方政府對購買地方債券的利息收入免征所得稅。通過這一系列手段,美國地方債券的信用等級、變現能力和市場容量得到加強,從而成為美國城市基礎設施建設最主要的資金來源。但是,美國發生的信用借貸危機卻也直接導致,美國的地方放債嚴重危機。

二、 預測中國未來的地方發債存在著潛藏危機

美國和中國的經濟環境有很大不同,但由于近些年的大幅度開放,中國經濟及受全球影響的程度越來越深。在美國地方放債出現重大問題的情況下,中國借鑒美國公共融資方式,也很難獨善其身。中國未來的地方發債存在著潛藏危機。

1.地方放債信用評級的問題

對美國的地方債券進行過深入研究,目前美國市政債評級基本上由穆迪、標準普爾和菲奇三家主要評級機構主導進行,其中穆迪設有專門的市政信用評級部門,定期對外公開《市政信用報告》,標準普爾則對在美國境內發行的數額1000萬美元以上的所有公共事業債券或優先股,不論其發行單位是否提出申請,都給予評定等級。

而中國在原有債務不清楚和缺乏約束的情況下無法給地方政府進行信用評級,可以說中國目前仍沒有建立起完善的信用評級體系。

2.地方放債發行主體的確定問題

自1995年以來,中國的預算法是禁止地方政府發行債券的,除非獲得國務院的批準。在1998年東亞金融危機期間,經國務院批準后,財政部開始向地方政府轉貸國債,地方政府債務從此積累起來。出于對付財政收入的短缺和增加投資項目以獲得業績等原因,地方政府實際上一直都在通過各種變通的方式發債。它們的償付行為不規范,且累積的債務余額巨大。另一方面,為使地方債券順利發行,在對實際發債額度進行審批時,國家有關部門對發行主體未作嚴格限制,這使法律和實際操作有很大的距離,從而給債券的信用等級、債券擔保人、債券利息稅等問題都留下了很大的隱患。

3.地方放債的定價問題

按一般的原則及我國金融市場的非凡性,市政債券的定價可以參照國債、企業債、準市政債券的價格,或銀行存款利率的水平。但這些方法都存在較大問題

4.地方放債的免息稅問題

免利息稅是市政債券的最主要特點之一,從美國發達國家的發債情況來看,其國債及市政債券的利息都是免稅的,按照我國繳納所得稅的規定,購買企業債券所獲利息需要征稅,導致個人購買債券不交息稅,但企業購買時要計入企業的投資收益,因而要繳納所得稅,這使我國市政債券的認購者主要是個人,缺少了機構這一重要的投資者,影響了債券的發行數量

5.舉債規模問題

現行法律并未對地方政府的債務總規模提出過任何形式的限制。近年來,一些經濟發展水平不高、財政節余很少的地方,開始大量借貸建設,很可能要超過其償債能力所能負擔的。除非今后的經濟能夠加速增長,否則這些地方政府就埋下了日后發生財政信用危機的隱患。

總之,結合美國發行地方債券的 歷史數據 我們可以看出,中國未來的地方發債存在著潛藏危機。