農業基礎投入：內涵、政策變遷及其取向

張朝華

摘 要：長期以來，理論界對農業基礎投入研究的忽略，使農業投入主體缺乏對農業基礎投入的理論指導，投入主體的投入與農戶的需求相脫節，阻礙了農業經濟的進一步發展。因此，對人民公社時期以來的農業基礎投入政策的變遷作一系統的總結，對于明確今后農業基礎投入的政策制定，將起到方向性的指引作用。

關鍵詞：農業基礎投入；制度變遷；多元化投入

中圖分類號：F303.4 文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2009)03—0061—04

一、農業基礎投入的內涵

1.農業基礎投入的概念和范圍

近年來，理論界對于農業投入、農業基礎設施投入、農村基礎設施投入的研究形成了較為豐富的理論成果。但卻忽略了對農業基礎投入的研究，致使農業投入主體缺乏對農業基礎投入的理論指導，投入主體的投入與農戶的需求相脫節，阻礙了農業經濟的進一步發展。因此，研究農業基礎投入政策的變遷及其政策取向，首先有必要澄清這幾個概念的內涵與外延。

什么是農業基礎投入？由于理論界長期對農業基礎投入研究的忽略或與其他幾個概念的等同，至今沒有一個以“農業基礎投入”為主題的定義或解釋，更談不上定義的完整性與準確性了。為了比較的方便，我結合2008年中央《中共中央國務院關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》的規定，對農業基礎投入進行如下粗淺的定義：國家為發展農業生產，促進農民增收，對為農業生產服務的基礎設施、農業社會化服務體系、支撐農業發展的農村基本公共服務以及為穩固農村基本經營制度而進行的所有投入的總和。

從這個定義出發，我認為，農業基礎投入應該包括以下方面的內容：（1）農業基礎設施投入。如小型農田水利設施投入，節水灌溉設施投入，病險水庫除險加固，農業機械化設施、加強農業生態環境改善的設施等的投入。（2）農業社會化服務體系投入。包括農業科技研發和推廣投入、農業人才教育投入等。（3）農村基本公共服務投入。包括農村義務教育投入、基本醫療服務投入，農村公共文化投入，農村社會保障體系投入，農村扶貧開發投入，農村人居環境改善投入等。（4）穩定完善農村基本經營制度投入。包括以家庭經營承包為基礎、統分結合的雙層經營體制，農村土地承包經營權的流轉，鄉鎮機構、縣鄉財政管理體制和集體林權制度改革，農村金融體制改革和創新，鄉村債務的妥善處置，農民工權益的保障等方面的投入。

2.農業基礎投入不等同農業投入、農村基礎設施投入與農業基礎設施投入

（1）農業基礎投入與農業投入。陳池波認為，農業投資是指投資主體為取得一定數量的農產品和良好的生存環境，在農業發展過程中，投入資源（主要包括物質資源和人力資源），通過一定的運作方式，形成其資產或資本的經濟活動過程。韓東林認為，從農業投資的主體看，農業投資的主體包括農戶、企業、農村集體和政府（含中央政府和地方政府）。可見，農業基礎投入的范圍較之農業投入的范圍要窄得多，農業基礎投入僅僅是農業投入中的一部分，是農業投入中與農業生產沒有直接關系的投入，是服務于農業生產的、為農業生產創造良好的環境的投入，是農業發展的根本或起點，是一種基礎性投入。

（2）農業基礎投入與農村基礎設施投入。彭代彥認為，農村基礎設施是指那些為農民的生產和生活服務、使用期限較長的設施，可大致分為三類：一是生產服務設施，如水利設施、農業科研和技術推廣服務機構等；二是生活服務設施，如醫療、文化設施等；三是生產生活服務設施，如教育、道路和通信設施等。可以說，農村基礎設施投入無所不包，只要是與農業、農民有關，在農村地域范圍內，具有公共性的各種設施的投入，都可稱之為農村基礎設施投入，它不僅包括農業生產服務基礎設施投入，也包括農村非農業基礎設施投入，即生活服務基礎設施和為生產生活同時服務的基礎設施投入，還包括社會性基礎設施投入。而農業基礎投入僅僅是指農村基礎設施當中與農業生產有關、并間接為農業生產提供公共服務的基礎設施的投入，即為農業生產間接服務的基礎設施的投入而不包括農村非農業基礎設施投入與所有的社會性基礎設施投入。

（3）農業基礎投入與農業基礎設施投入。一般認為，農業基礎設施是指在自然與經濟再生產交織進行的生物有機體同環境之間能量轉化、物質交換和循環的過程中，所必須投入的物質和社會條件有機總體的總和。或者是指在農業產前、產中、產后三個相互關聯、相互制約的環節中，所使用的農業生產公共要素的組合總和。林后春認為，農業基礎設施的要素和概念的內涵成分，隨著農業的不斷發展和社會生產力的提高而逐步完善和充實。由此可以看出，一切為農業生產服務（包括產前、產中與產后）的基礎設施投入都可稱之為農業基礎設施投入。而農業基礎投入的概念的內涵要遠大于農業基礎設施的投入，農業基礎設施投入只是農業基礎投入的一部分，是農業基礎投入的硬件部分，而缺乏農業社會化服務體系投入、農村基本公共服務投入與農村基本經營制度的投入。

二、農業基礎投入的政策變遷

1.人民公社時期的農業基礎投入政策

農業部門的“人民公社”是一種“政社合一”的組織。政社合一的組織制度和集體所有的財產制度要求控制生產資料的所有權和生產經營權；按工分分配的分配制度和統購統銷的流通制度要求控制產出的占有權和剩余索取權；限制流動的勞動管理制度實質上要求控制人力資源的所有權。這種基礎性的政策安排是確立農業基礎投入政策的基本規則。

這一時期農業基礎投入的制度變遷有如下幾個特點：（1）農業基礎投入體制與經濟體制經歷了相似的變遷過程，變遷的動力源于政治的需要。在當時的環境下，應該說是最低成本的選擇。（2）農業基礎投入政策的變遷是強制性變遷。在政策變遷過程中，政府始終是農業基礎投入的主體，并在變遷中保持不變。以政府投入為主體的投入政策，是通過財政撥款手段實現投入行為的，同時滿足對農業剩余的攝取以保證工業的高利潤，工業利潤上繳財政，政府再以支農資金和基本建設投資的形式對農業實行返還，盡管總量不足，但基本上呈現了總量增長的趨勢。除此之外，還有集體經濟組織渠道（制度外籌資），并且占有極為重要的位置。（3）農業基礎投入政策變遷的內容單一。表現在沒有明確的目標，基本上服從于政治目標或政治需要，僅通過中央政府與地方政府的分權與放權來維護或控制當時的局面。投入決策權的高度集中，其他投入主體選擇權的剝奪，違背了決策與信息最大限度結合的原理，容易導致投入決策的失誤與滯后，排斥市場控制的功能與作用，造成資源配置機制的單一性。制度變遷內容的單一性，也造成了農業基礎投入資金的使用單一性明顯。在此階段，農業基礎投入資金主要投向了以提高糧食生產能力為主的農業基礎設施建設上。（4）公社體制下區域性的勞動積累在一定程度上彌補了資金投入的不足。這一時期，曾經有過大規模的農村勞動積累，盡管有體制的弊端和指導思想上的偏差，存在著形式主義和無效勞動等，但人民公社組織的大量農業勞動積累，在一定程度上替代了資金的不足，彌補了農業基礎投入資金的過度流失和政府投資的不足。這種政府投資負責農業大工程，而農民投工進行社區范圍內農業投資，在政府支持下進行小規模農田水利基本建設的高度集中統一的投資制度，在我國延續了20多年，累計有效勞動積累折價在1000億元以上。（5）財政投資長期無償供給。財政投資長期無償供給方式，使農業單位只有投資動力，而缺乏必要的約束機制，導致農業單位對財政資金有等、靠、要的思想。高度統一的農業基礎投入體制，形成單一的農業資金供給渠道，對其他投入主體投入選擇權的剝奪也加劇了農業資金總量供給不足的局面。（6）由于分配制度的作用，農業基礎投入所造成的農民負擔盡管是沉重的，但同時也是間接和隱性的；由于農戶沒有任何的經濟自主權，并保持高度的同質性，農戶缺乏對農業基礎投入領域的主動需求，也沒有需求的差異性，這使得自上而下集中、統一地進行農業基礎投入變得非常便捷而高效。

2.家庭承包制實施后農業基礎投入的政策變遷

人民公社時期農業基礎投入政策的有效運行，有賴于相關制度安排的有效性。然而，家庭承包制的實施，使得這些制度安排不再有效。人民公社時期農業基礎投入政策的制度依存不再存在。

首先，公社組織制度的瓦解以及農戶私有產權的獲取對農業基礎投入的影響是深刻的。（1）行政系統不能對集體經濟組織直接加以控制，當政府要履行其公共服務職能時，不能通過控制集體經濟組織的財務成果來加以實現，家庭承包制使得農業基礎投入原來的制度內供給不再有效。（2）家庭承包制實施后，農戶成為獨立的財產主體，擁有了自身勞動力的使用和支配權，集體難以再像以前那樣方便地通過從收益中扣除投入品的物質費用和無償征調勞動力，來從事農業基礎投入的制度外供給。（3）家庭承包制的實施，使鄉鎮政府成為有一定獨立性的一級政府，使國家對鄉鎮政府的控制力及鄉鎮政府對農戶的控制力減弱。鄉鎮政府與國家之間、鄉鎮政府與農戶之間在農業基礎投入的目標上發生偏差，大大影響了原有的較為單一的自上而下決策機制的有效性。

其次，集體經濟力量的削弱和勞動力經濟價值上升也影響著農業基礎投入。周其仁通過調查后認為，1993年，農村總資產中，22.7%為農戶私有財產，而77.3%的集體地產（耕地和山地）和企業資產中，95%以上已長期承包給農戶和個人經營，仍有集體經營的部分不足4%。實際上，農戶已經控制961%的農村總資產，集體經濟力量的迅速下降，所造成的影響就是由集體進行農業基礎投入的能力的下降。同時，農村經濟和農民收入的增長使得農村勞動力的經濟價值上升。鄭鳳田的研究表明，如果將1978年的農村人均消費指數定為100的話，到1990年，這一指數則達到了157.7，上升了近60%。勞動力經濟價值的上升意味著原有的農業基礎投入制度外投入的成本在上升。

上述現象實際上所反映的正是家庭承包制下，當失去了對人民公社時期相關制度安排的依存之后，農業基礎投入政策有了變遷的可能。

與公社時期相比，農業基礎投入的變遷主要表現在：（1）籌資對象的變遷。在人民公社時期，農業基礎投入主要通過制度外籌資，其直接承擔對象是農村集體經濟組織本身，而其產業對象則主要是農業。而家庭承包制的實施使農戶獲得私有產權，農村產業結構的多元化和非農產業的比重上升，使得原有的制度外籌資對象發生了變遷，由集體為主轉向以農戶為主，農戶成了投入費用的直接承擔者，籌資的產業對象也不再主要局限于農業，鄉鎮企業也成為農業基礎投入制度外籌資的重要渠道。（2）籌資方式的變遷。人民公社時期，農業基本投入的制度外籌資方式是與集體經濟組織的收益分配制度相關的，是集體收益的一種分配方式。在家庭承包制實施之后，制度外籌資必須直接向農戶收取費用，過去的隱蔽性剝奪被公開化。

3．后農業稅時代農業基礎投入的政策變遷

2006年，農業稅取消后，農業基礎投入呈現出以下特征：

第一，在投入主體上，呈現出以政府為主導的多元化趨勢。一是政府依然是農業基礎投入的主體，但突出了政府之間的分工。中央政府不再像計劃經濟時期那樣承擔幾乎所有農業基礎投入的籌資，而是在劃分中央政府和地方政府職能的基礎上，有選擇地承擔農業基礎投入中部分籌資責任。中央和省級政府在全國性和地方性的農業基礎投入上呈現復歸態勢，如承擔起全國義務教育經費的大頭等。二是社會參與。與計劃經濟時期農業基礎投入籌資和生產形成明顯差異的是，創造了一個以政府為主、社會多方廣泛參與的籌資和生產格局。如出現了民間組織和各種專業協會解決小范圍內部分農業基礎投入的現象。

第二，在決策方式上，形成“自上而下”弱化而“自下而上”強化的新格局。稅費改革后，基層政府與農民的關系由原來的“催糧派款刮宮”變成提供公共服務上來了。政府服務理念的提升和行為的規范，再加上農民維權意識的增長，使得原來的自上而下的強制性決策方式空間縮小。與此同時，隨著村民自治的發展與完善，自下而上的自愿性決策方式卻迅速成長。政府日漸尊重農民的意愿，不再強制農業不需要的投入，農村社區通過村民自治和“一事一議”平臺來決定社區內公共事務供給。

第三，在籌資方式上，以規范的制度內為主，自愿的制度外為輔。稅費改革，特別是免征農業稅費以后，基層政府亂收費、亂攤派的制度外籌資渠道得到根本遏制。公共財政的建立和不斷完善，保障了農業基礎投入的籌資，在很大程度上緩解了因資金缺乏或不到位，所導致的農業基礎投入滯后于經濟社會發展需要的矛盾。同時，市場經濟體制下多種籌資方式的存在和中央轉移支付的力度加大，使得制度內籌資成為鄉鎮政府農業基礎投入的主要渠道。在村級范圍內，“一事一議”成為村級公共組織向農戶籌資的唯一渠道。

但是，稅費改革并沒有完全改變人民公社時期的農業基礎投入的體制。首先，農業基礎投入的決策程序依然是“自上而下”。投入方向在很大程度上取決于“上級”的偏好，大多數和重要的投入（如大型水利設施）仍然由上級政府甚至中央政府決定，沒有建立起更高層次的農業基礎投入需求的表達機制。“自下而上”方式只限于村級的狹小范圍，連鄉鎮一層也未能突破。其次，農業基礎投入的投入成本依然狹窄。純公共產品由政府財政承擔(主要體現為黨政機構的行政支出)，準公共產品或不能有效供給，或由農民部分或全部承擔，如養老保障等。與城市公共產品供給相比，農業基礎投入仍然呈現為體制外特征。

三、農業基礎投入的政策取向

實踐證明，市場化改革也不足以徹底解決農業基礎投入的投入困境。而且，市場經濟出現的外部性是在產權未能很好的界定下產生的。財產權是經濟繁榮和效率的關鍵。科斯認為，在處理外在性或公共產品問題時，可以不需要任何形式的政府行動，只要產權已經存在，而且界定是明晰的，經濟力量將確保這種分配是有效率的。產權落實到人，被清晰界定，而交易費用為零，那么就滿足了帕累托最優的條件，效率也就最高。雖然公共產品的私有化可以解決農業基礎投入由政府投入所出現的一些問題，但是公共產品的私有化并不是社會最佳的產權制度安排。

農業基礎投入的多元化投入體制的建立和深化，有助于解決上述問題的出現。保障農戶的個人自由與財產權，也不排斥農戶自愿進行聯合合作，乃至私人部門參與農業基礎投入，最關鍵的問題是明晰產權。應當建立健全多渠道的籌資體制，本著“誰投入，誰受益”的原則，界定和明晰產權的收益權，采用民間投入、引進外資、債券融資、產業投資基金等多種方式，實現農業基礎投入對象產權明晰條件下的多元化和民營化，有效整合現有資源。同時，還應加快農業基礎投入領域的股份制改革，鼓勵引入社會股本，形成分散的產權結構，構筑多元化的產業格局和市場競爭格局。這將有助于打破嚴密的縱向權力鏈，消除壓力型行政體制的基礎，實現農業基礎投入決策由“自上而下”向“自下而上”轉變，迫使基層政府從追求上級政府支持最大化轉向追求轄區內農戶支持最大化。農戶在轄區內的農業基礎投入供給中贏得了話語權，能夠根據基層政府在農業基礎投入供給方面的績效對其合法性作出具有影響力的評價，有效保證農業基礎投入供給的公共選擇機制的形成和完善。

參考文獻

［1］陳池波等，農業投資主體的博弈分析［M］.北京：中國財政經濟出版社，2007.

［2］韓東林，轉型期中國農業投資主體投資行為研究［M］，北京：經濟科學出版社，2007.

［3］彭代彥，農村基礎設施投資與農業解困［J］，經濟學家，2002，(5)，79—82.

［4］周其仁.中國農村改革：國家和所有權關系的變化—一個經濟制度變遷史的回顧［J］.中國社會科學季刊（香港）.1994,夏季卷.

［5］鄭鳳田.制度變遷與中國農民經濟行為［M］.北京：中國農業科技出版社，2000.

責任編輯：曉 立