走中國特色城鎮化道路的若干問題探討

孫久文　葉振宇

摘 要：我國城鎮化要以科學發展觀為指導，實現從速度型向“又好又快”的質量型轉變，走集約型城鎮化道路。一是以“統籌城鄉綜合配套改革”為基本的制度建設方向；二是以區域協調帶動城鄉協調，建立和完善城市群規劃體系；三是制定適合主體功能區發展的城市發展政策；四是轉變“移民就業”的大規模人口流動模式；五是建立城鎮化發展速度的調節和預警機制。

關鍵詞：科學發展觀；城鎮化；集約型

中圖分類號：F291.1 文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2009)03—0050—05

一、走中國特色城鎮化道路的必然性

改革開放以來，我國城鎮化與工業化相互促進，城市水平的進程快速提高，城市規模不斷擴大，城市數量持續增加。截至2006年底，我國城鎮人口已經達到57706萬，占全國總人口的43.9%，城鎮化水平相對于2002年提高了4.8%，年均城鎮化水平提高1.2百分點。隨著城市經濟實力的不斷增強，城市基礎設施建設的迅猛發展，我國城市管理水平明顯提高，城市各項社會事業健康發展。

隨著城鎮化和工業化的步伐加快，當前我國城鎮化依然面臨著幾個突出的問題：

1.城鄉發展嚴重失衡

長期實施的城鄉分治的行政管理體制，到今天并沒有根本性改變。地方政府公共投入重城市輕農村，造成農村發展資金的匱乏和發展條件的落后，其直接后果是我國城鄉居民收入和享受到的公共服務差距持續擴大。據國家統計局公布的資料顯示，2004、2005、2006年我國城鄉居民收入差距分別321∶1、3.22∶1和3.28∶1，而2006年城鄉居民收入絕對差距達到了8 172.5元，城鄉發展失衡已經到了十分嚴重的程度。造成城鄉發展失衡的原因主要有三點：首先，城市的固定資產投資總額遠遠大于農村部分，已由1997年的3.34∶1擴大到2006年的5.61∶1。其次，城市經濟增長速度遠遠快于農村經濟，2006年全國地級市以上的經濟增速較上一年增長20.53%，相比之下，農村經濟增長僅為72%。最后，農村人口向城鎮轉移的總體規模出現明顯減少，從2003年的1 390萬人降到2006年的802萬人。

2.土地城鎮化快于人口城鎮化

土地的城鎮化快于人口的城鎮化，對我國經濟社會發展是一個巨大的威脅。城市空間快速蔓延，大片的耕地被征用，大量的失地農民因得不到合理安置而出現生產和生活困難。根據《中國統計年鑒》統計，2000年我國城市建成區面積是22 439平方公里，2006年達到33 659.8平方公里，城市面積擴張的速度平均每年增長8.3%；相比之下，2000年我國城鎮總人口為45 906萬人，2006年增加到57 706萬，城鎮人口的年均增長速度僅為4.3%，建成區面積增速與城鎮人口增速之比為1.93∶1，因此，這種快速城市規模擴張致使大約4 000至5 000萬農民失去土地，從而出現了就業、保障、征地補償等社會問題。造成這個問題的原因是多方面的，城市發展對土地擴張的欲望是根本原因，城市對周邊土地商業開發豐厚的利潤是直接動力，通過不切實際的城市規模擴張的規劃來合理改變周邊農業用地的性質是主要手段。

3.大規模人口跨區域流動

國家統計局2005年全國1%人口抽樣調查數據顯示，我國流動人口為1 4735萬人，約占全國總人數的10%，其中，跨省流動人口4 779萬人。與第五次全國人口普查相比，流動人口增加296萬人，跨省流動人口增加537萬人，他們主要以務工經商為主，約占總流動人口的85%。其中，大多數人來自中西部地區青壯年，文化程度低，自發性外出打工，流向東部或者大中城市，主要從事制造業、建筑業和服務業等工作，每年季節性地在城鄉之間雙向流動。龐大的群體對我國城鎮發展提出挑戰：普遍收入低，無法平等享受城市的基本公共服務和社會保障，難以在城市長期居住，隨著流動人口規模持續擴大，與他們相關的子女教育、住房、社保等問題一直困擾著我國城鎮化健康發展。

4.資源、環境等涉及城市可持續發展的問題日益突出

最近幾年，城鎮化步伐加快，城市資源環境出現不同程度的緊張局面。據統計，全國669座城市中有400座供水不足，110座嚴重缺水；在32個百萬人口以上的特大城市中，有30個長期受缺水困擾。大部分缺水城市都有超采地下水和擠占農業用水的現象，這種情況造成的后果可以被描述為“北方有河皆干，南方有河皆污”。具體表現為：一方面，缺水城市出現大面積的地下水沉降漏斗，產生地面沉降等嚴重環境問題；另一方面，多數城市的污水處理能力有限，大量的生活、工業產生的廢水污水直接排放到江河湖海，形成二次污染。同時，汽車尾氣、噪聲污染也對城市環境污染和能源需求構成巨大威脅。造成城市資源環境問題日趨嚴重的主要原因是城市人口聚集過快。我國改革開放以來的城市發展，除深圳等個別新興城市外，大多數都是在原有城市基礎上的擴展，基礎設施無法承受超過原有人口數倍的規模，城市管理水平也沒有達到人口快速增加的要求。城市經濟規模的倍增，是經濟活動集中在狹小的地域，所以土地、交通、環境等問題不可避免。

很顯然，傳統的城市化發展道路已經無法適應中國今天的發展形勢，也無法維系現存的發展道路。尋求中國特色的城鎮化發展道路，是中國城鄉發展的必然選擇。

二、走中國特色城鎮化道路的基本思路

黨的十七大明確提出了“按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展”。這樣一個戰略設想，也是中國特色城鎮化道路的基本方向。本文對當前我國城鎮化道路提出的基本思路是：

1.順應我國改革開放30年形成的、符合國際發展潮流的國家實現城鎮化和工業化的大戰略，構建協調的城鄉發展架構

實現城鎮化和工業化互促和協調是我國經濟社會發展的基本目標，也是貫穿發展始終的大戰略。雖然當前城鎮化發展中出現了一系列問題，有些問題甚至很嚴重，但我們仍然不宜否定國家實現工業化和城鎮化的大趨勢。鑒于對我國城鎮化問題的這個基礎性的判斷，我們主張從促進城鎮化繼續向前發展的思路解決當前我國城鎮化進程中的若干突出問題，包括區域中心城市擴張過快的問題、城鄉發展的不協調問題、局部地區城鎮化與工業化不相協調問題、城鎮化發展過程中的區域土地資源和環境的約束日趨強烈問題和大規模人口跨區域流動，造成大量的農民就業和社會保障問題等。解決了這些問題，城鎮化進程將會更加健康、穩定、持續地發展。

2.堅持到2050年在全國實現城鎮化的基本目標，貫徹“又好又快”地城鎮化發展道路原則

早在20世紀90年代，國家就提出了到2050年實現城鎮化的目標規劃或設想。到2050年，全國70％的人口居住在城市，農村居民的生活水平與城市居民大體相同。我們認為，近年來城鎮化率每年提高1.2－1.3個百分點，超出了我國經濟發展的承受能力。例如，2006年城鎮化率提高1.3個百分點，意味著要新增1 700萬就業人口，而當年新提供的就業崗位只有1 200萬個。

如果我們以2006年的43％的城鎮化率為基準，以后只要每年把城鎮化率提升0.6％多一點就可以達到目標。而0.6％的城鎮化率提升速度，正好是美國在城鎮化速度最快時期的速度。如果考慮到前期速度可以快一點，后期慢一點，前10年不超過1％，后3—4年0.5％左右也就可以了。正如GDP的增長速度要適當，要防止由偏熱到過快一樣，城鎮化速度也要適度，也要防止過快。同樣，城鎮化率也是一個綜合的指標，不能只從城市人口這個指標去衡量。要關注各項約束條件的情況，要貫徹“又好又快”的原則，防止虛假城鎮化。正確理解城鎮化的“快”和“好”，避免走入城鎮化誤區。更進一步地講，“快”是有條件的，城鎮化速度要遵循經濟發展規律和資源環境的承載能力，同時“快”也是有區別的，一些地區經濟發展快，就業崗位多，城鎮化速度可加快些；“好”是指城鎮化并不意味著城市空間的擴大、城市人口增加和城市設施完善，而是需要城市現代水平的提高，城市居民平等享受現代化帶來的成果，城市居住環境質量不斷提高，城市社會治安穩定有序。

3.堅持“十一五”規劃關于城市發展的基本思路，以“十一五”規劃制定的目標為指導，構建城鎮化道路的基本框架

國家“十一五”規劃制定的城鎮化目標是，到2010年城鎮化率達到47%，城鎮人口年均增長4%；繼續堅持大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化道路，提高城鎮綜合承載能力，積極穩妥推進城鎮化，逐步改變城鄉二元結構。繼續推進城鎮化進程和提高城鎮化的質量是重點，體制機制改革依然是我國城鎮化的核心內容，這充分說明我國城鎮化涉及面廣、機制復雜和模式多樣。

總體而言，貫徹國家“十一五”城鎮化的大框架和基本思路，不宜把實現城鎮化的目標提前。這種判斷是基于以下理由：首先，全國大部分省份正處于工業化中期階段，這一階段的特征是產業結構重型化明顯、資源需求猛增、環境壓力加大、人口向各級城市集聚。在這樣的大背景之下，解決城鎮化問題的關鍵是實施綜合配套改革，走出一條資源環境集約、人口有序流動、社會秩序良好的健康平穩的城鎮化道路。其次，我國地域遼闊，各地區資源承載力和環境容量差異大，并且各地經濟發展所處的歷史階段不同，因此，各地城鎮化的速度和道路不應該搞一刀切，而要依據區域現狀和趨勢，探求適合本地發展的特色區域城鎮化道路。再者，城市群是經濟活動空間演變到新的歷史階段產物，與增長極、點軸等相比，它具有要素集聚效率高、分工協作好、資源流動性強等特點。為此，鼓勵人口向現有的城市群適度集中，不僅節約大量資源，還促進國民經濟總體效率提高。最后，城鄉一體化是我國城鎮化體制機制改革的方向，其核心是提供均等化的公共服務，而這方面城鄉之間的差距還很大，不是在短期內就可以縮小的。我們要防止在實現城鎮化問題上的冒進思想，控制城鎮化的速度，騰出時間來把城鎮化過程中產生的各類問題解決好。

4.在區域協調條件下，尋求我國未來城鎮化健康發展的方向，走集約型的城鎮化道路

首先，集約型城鎮化是低成本的城鎮化。所謂低成本是指資源低成本、制度低成本和集聚低成本。資源低成本要求在城鎮化過程中建立一套反映自身投入產出的成本核算統計體系，全面、客觀、合理地將資源投入量和經濟效益納入其中。制度低成本則強調在城鎮化過程中實施城鄉綜合配套改革，最大程度地降低農民轉變成城市居民的各種制度成本總和。集聚成本則立足于通過提高產業間的關聯度、建立統一、專業化的勞動市場等途徑提升產業集聚效率，以此降低城鎮化的空間成本。其次，集約型城鎮化是節約型的城鎮化。合理利用土地資源是節約型城鎮化的核心內容，建立有效的城鄉投融資機制則是節約型城鎮化的關鍵。具體講，一方面是協調城鄉土地利用，將城鄉產業布局、人口分布、土地承載力等統籌考慮，避免因過度開發而造成大量土地閑置或者低效利用以及延伸出的征地、失業等問題；另一方面是完善城鄉投融資機制，加強公共財政的投資效益評估，滿足城鄉均等化公共服務的需要。再次，集約型城鎮化是城鄉統籌的城鎮化。統籌城鄉產業發展，豐富集約型城鎮化的經濟內容；它表現為在工業化和城鎮化相互促進過程中實現人口向城市集聚和促進產業結構升級。統籌城鄉社會發展，提高集約型城鎮化的保障水平；即農村剩余人口向進城就業和落戶，不僅共享工業現代化帶來的成果，還能夠獲得與市民平等的待遇。統籌城鄉空間規劃，擴大集約型城鎮化的覆蓋范圍；也就是說，城鄉空間一體化是城鄉協調發展的空間內涵，強調城鄉要素的雙向流動，增強城市現代化對農村的輻射效應。最后，集約型城鎮化是區域發展的城鎮化。每一個區域都有各自的特點，區域化是我國城鎮發展的客觀現實。所謂“以大帶小”和“促進大中小城市和小城鎮協調發展”，只有放到具體的區域內才可能實現。所以，片面強調優先發展大城市或者小城鎮，都是不客觀的，要依據區域的自然地理狀況、經濟發展基礎、人口規模和區域定位，確定每一個地區的城市規模結構，使大中小城市和小城鎮協調發展落實到具體的區域。

三、實現中國特色城鎮化的途徑探索

歸納起來，我們認為，中國特色的城鎮化道路應該是一條城鄉協調、又好又快、發展平穩和集約型的城鎮化道路。實現中國特色的城鎮化，就要按照十七大提出的思路，“以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極”，探索實踐的途徑。

具體的途徑是：

1.以“統籌城鄉綜合配套改革”為基本的制度建設方向

統籌城鄉綜合配套改革要求在就業、教育、住房、社會保障等方面實現城鄉一視同仁，不分地區、不分戶口性質，徹底打破城鄉二元經濟格局。具體思路包括：一是戶籍制度改革是啟動點。推進戶籍制度改革，不能單純看作人口遷移或者城鄉戶籍管理體制問題，而是要把與戶籍相關的城鄉公共服務管理體制統一納入體制改革框架之中。如果不從背后的這些制度逐個、配套改起，戶籍管理制度改革難以根本上解決城鎮化問題。二是土地制度配套改革是核心。一方面，完善農村土地流轉制度，鼓勵轉移出去且在鎮一級以上的城鎮定居的農民流轉土地承包權；另一方面，在“一戶一房”的前提下建立農村宅基地產權交易市場，盡可能避免建房擠占耕地。除此之外，將“城市人口密度”、“經濟密度”等與土地空間相關的指標納入政績考核體系，不宜鼓勵通過大規模征地實現工業化和城鎮化的快速發展。三是社保制度改革是重點。城鎮化追求的是生活在城鎮的人能夠過上安居樂業的生活，社會保障制度則是市民生活的安全線，城鄉弱勢群體都應該納入城鄉統籌的社會保障之中。具體思路是：確定各主體承擔統籌社保基金的比例，整合各職能單位間的社保政策和權限，將分散在衛生、勞動、民政等部門的社會保險政策統一起來，由勞動與社會保障管理機構行使，盡可能降低社保政策運行的成本；完善進城務工人員社會保障制度，地方政府依據國家相關法規政策出臺地方性的保障方案并加以實施；引導在城市落戶的農民加入城鄉居民社會保險統籌體系，引導已在固定單位就業的人員參與城市居民社會保險，鼓勵從事非固定職業的居民可以在城鄉社保統籌或者城市社保之中選擇一種。四是建立與城鎮化相適應的城鄉一體化的就業市場。它包括統籌城鄉勞動力信息、統籌城鄉就業崗位、統籌城鄉就業渠道、統籌城鄉就業保障制度等內容，并且，還有必要建立就業信息披露機制、勞動力技能培訓機制、城鄉就業保障機制等四種機制和完善農村剩余勞動力的就業培訓、建設就業綜合服務體系、開拓區內外兩個就業市場、設立外來從業人員綜合保險等就業途徑。

2.以區域協調帶動城鄉協調，建立和完善城市群規劃體系

城市群是在工業化和城鎮化相互作用過程中的空間演化形式，具有集聚性、協作性和整體性特征。編制城市群規劃是未來區域經濟規劃的重點，也是指導我國宏觀經濟布局和區域城鎮化的依據。在促進城鎮化過程中，城市群規劃要基于以下幾方面考慮：一是以城市群輻射區作為準編制城市群規劃的研究對象。一般而言，城市群輻射區會略大于城市群所覆蓋的實際范圍，建立在城市間經濟聯系基礎之上，不受地理、人為等條件所限制，可由客貨運輸量、通訊流、資金流等指標加以測算。但是落實到區域規劃層面，為了行政管理方便，城市群規劃普遍圍繞行政區展開研究。此外，傳統文化、地理特征的接近性也是城市群規劃的重要依據，經濟輻射也可通過文化通道影響周邊地區。二是城市群規劃要體現區域協調的作用與功能，促進中心城市的增長極的建設。城市群是我國經濟發達、城鎮化水平高、中心城市的集聚、輻射和協調功能強的城市集中地帶。作為政府完善城市群管理的重要政策工具，城市群規劃要突出中心城市增長極建設的重點，發揮對中心城市與內部其它城市關系協調作用，加強對城市群與周邊地區的協調。城市群規劃要符合區域的功能定位，特別要與我國正在實施主體功能區相適應，形成產業、人口、土地、環境、資源等相互協調的空間格局。三是城市群規劃要優先考慮到區域交通網的建設。城市群交通網既要覆蓋城市群內部，也要延伸、與周邊區域交通網點相銜接。隨著交通網絡不斷擴展，最終將城市群周邊地區納入城市群范圍，從而建立以交通為紐帶的緊密聯系的經濟體。四是加強城市群內部的跨地區補償，降低區域內部城鎮化成本。比如設立區域的生態基金，建設區域性生態工程項目；或者，實施區域性生態補償，提高區內生態功能區的福利水平；此外，制定區域生態環保標準，嚴格控制城市“三廢”問題。

3.制定適合主體功能區發展的城市發展政策

國家將在“十一五”期間實施四大主體功能區的國土規劃，完善區域政策，優化經濟布局。其中，對于優化開發區域，一方面，重新確定中心城市的功能和合理的人口規模，加大對重大工業項目的控制力度，采取區域項目限批辦法，鼓勵低技術密集型向重點開發區域擴散；另一方面，深化城市群內部分工協作深度，在市場力量引導下提高城市產業集聚效率。對于重點開發區域，加緊城市群規劃，將優化城市群空間列為區域未來發展的重點，推進區域內部集約式開發，不鼓勵大規模的產業和人口加速向城市集中；盡管城市群是重點開發區域的空間依托，但不主張再走城市、城鎮分散推進的城鎮化，而是要實施區域協調的城鎮化戰略。對于限制開發區域和禁止開發區域，加大對區域城鎮化調控力度，鼓勵人口向條件較好的地區遷移。一方面，組合各類生態資源保護相關的法律法規，制定這兩類區域管理的專門法律，加強對限制開發區域和禁止開發區域識別和法律保障力度，加大限制開發區域和禁止開發區域宣傳力度，引導當地居民有意識地保護當地環境資源；另一方面，生態保護工程和城鎮化問題有效結合，鼓勵當地居民向現有城市、城鎮等條件較好的地區積聚，從經濟上和情感上加以疏導，解決外遷居民后續社會保障和感情依托問題，探索一種平穩、人性化、高質量的城鎮化模式。

4.轉變“移民就業”的大規模人口流動模式

鼓勵東部等發達地區采取“移業就民”方式支持中西部地區發展，加快中、西部的城鎮化和工業化步伐，實現全國區域協調發展。“移業就民”具體政策包括如下幾方面：一是東部產業鏈中的技術層次較低、勞動密集度高的階段延伸至中西部地區，按照比較優勢和集聚原理，深化產業內分工，提高產業鏈中的每一道環節加工深度和技術含量。二是鼓勵東部企業向中西部地區投資，有效地利用資本優勢、產業優勢和當地資源優勢，采取重組、再建等方式構建中西部特色產業體系。三是營造良好的投資環境，鼓勵當地企業家創業。企業家是經歷過市場激烈競爭而涌現出的一批敢于冒險、富有創新且善于組織社會資源的群體，為此，中西部地區應該珍惜企業家資源，為企業家成長構筑良好的創業環境，由企業家自主選擇產業，這種“移業就民”的方式會更深層次增強本地經濟競爭核心力。

5.建立城鎮化發展速度的調節和預警機制

城鎮化并不是越快越好，當城鎮化速度過快之后，也應當要像預防經濟過熱一樣進行調控，換句話說，把城鎮化速度調控納入到國民經濟宏觀調控之中統一進行。要進行城鎮化速度調控，就必須建立一套實時跟蹤城鎮化的預警系統。在此，我們認為，這種城鎮化預警系統是以城鎮化和工業化相互協調為核心，追求城鎮化均衡發展，即就業平衡、土地平衡、公共物品平衡和公共基礎設施平衡。系統以全國或者區域城鎮化為研究對象，在城市經濟、區域經濟、系統論、協同論等多學科指導下，采用一系列的預警方法、指標體系、預警模型和信號系統，對監測結果獲得的警性、警兆、警示的決策系統。其功能不僅恰當地反映了我國或者區域城鎮化是否能夠與工業化、資源環境、公共服務與產品相互協調，還反映未來我國或者區域城鎮化的趨勢，是否存在不協調，或者可能向和諧的城鎮化轉變，及時發出信息，起預警作用；此外，它能及時反映對城鎮化系統施加調控的效果。事實上，預警是為了及時采取調控措施加以干預，確保區域城鎮化健康穩定發展。

參考文獻

［1］中國農民工問題研究總報告起草組.中國農民工問題總報告［J］.改革,2006,（5）：7—10.

［2］胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗［M］.北京:人民出版社,2007.15.

［3］國家發改委規劃司.國家及各地區國民經濟和社會發展“十一五”規劃綱要［M］.北京：中國市場出版社,2006,20—21.

［4］楊樹海.中國低成本、集約型城市化模式及其土地利用研究［J］.天津：南開大學，2007：8—12.

［5］郭鴻懋.科學發展觀引領下的中國城鎮化速度探討［J］.學習與實踐,2006,（11）：10—12.

責任編輯：曉 立