我國農村金融改革發展的現狀及政策建議

國家發展改革委農經司年度計劃處

改革開放30年來，我國農村金融經歷了多次的重大改革，目前逐步形成了由農業銀行、農村信用社、農業發展銀行、郵政儲蓄銀行、村鎮銀行、小額貸款公司等組成的農村金融體系。但農村資金大量外流、農戶和農村中小企業貸款難的狀況并沒有得到根本改善。進一步深化農村金融改革，增加農村金融供給，改善農村金融服務，仍然是農村改革發展中的一項重要工作。

一、農村金融改革發展的現狀和問題

（一）農業銀行姓“農”，心不在“農”

上個世紀80年代中期以前，農業銀行全部貸款的98%以上集中于農村。80年代中期至90年代初，為解決農產品“賣難”和扶持鄉鎮企業，農業銀行每年將60%的信貸資金用于農副產品收購和鄉鎮企業發展。1993年和1996年，農業銀行分別進行了政策性業務分離和與農村信用社脫鉤的改革，成為國有商業銀行，其貸款結構也不斷調整，貸款范圍逐漸擴大，涉農貸款比重逐步下降。農行全國機構數由2001年的44418家減少到2005年的28234家，其中主要在農村地區辦理業務、提供服務的儲蓄所由2001年的10837家銳減到2003年的5462家。據農業銀行統計，到2007年末，全部涉農貸款余額1.2萬億，占其貸款余額總量的36%，但其中真正用于農業的貸款只占10%左右。目前農業銀行業務經營范圍與其它國有商業銀行已基本上沒有差別。

（二）改革后的農村信用社是農村金融的主力軍，但改革仍不徹底

2003年以來，按照“明晰產權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當支持、地方政府負責”的總體思路，開展了深化農村信用社改革試點工作，主要目標是通過深化管理體制和產權制度改革，把農村信用社逐步辦成由農民、農村工商戶和各類經濟組織入股，為農民、農業和農村經濟發展服務的社區性地方金融機構。總體來看，農村信用社改革試點工作取得了階段性成果，明顯改善了資產質量，擴大了資產規模，提高了抗風險能力，鞏固了其農村金融主力軍的地位。2005年末，農村信用社投放農村的貸款總量首次突破2萬億元，用于支持農業的貸款總量首次突破1萬億，約占全國農業貸款發放總量的80%。至2007年末，全國共開業農村合作銀行113家，農村商業銀行17家，1803家農村信用社實施了以縣（市）為單位的統一法人改造。但目前的農村信用社改革仍不徹底，改革試點更多地偏重于形式和數量的調整以及管理權利的重新分配，法人治理結構仍不完善，大部分農村信用社仍未擺脫“官辦”和行政色彩。同時，農村信用社為“三農”服務的市場定位與其商業化經營的原則也存在矛盾。

（三）農業發展銀行的政策性較強，支農職能有待進一步加強

建立于1994年的農業發展銀行，其最初的職能定位，是以國家信用為基礎，籌集農業政策性信貸資金，承擔國家規定的農業政策性金融業務，代理財政性支農資金的撥付，為農業和農村經濟發展服務。后經過一系列的業務調整，農業發展銀行的信貸資金主要用于國有企業的糧棉油收購貸款。2003年，糧油貸款余額、棉花貸款余額分別占農業發展銀行總貸款余額的83%和16%。隨著糧棉油收購市場的逐步放開，近兩年來，農業發展銀行的業務不斷拓展，增加了商業性貸款業務，開展了針對農村基礎設施建設和農業產業化龍頭企業、農業科技企業、農業小企業的信貸業務。總體上看，我國農業政策性金融發展依然滯后，一些帶有公益性的良種繁育、種子購銷等經濟活動，不能得到政策性信貸的支持，也很難得到商業性貸款，急需農業發展銀行進一步拓展支農貸款業務。

（四）民間金融在農村發揮著重要作用，農村多種所有制的新型金融機構嶄露頭角

調查表明，全國農戶借貸中只有不到50% 來自銀行、信用社等正規金融機構，通過民間金融途徑獲得的借貸占農戶借貸規模的比重超過了50%。為滿足不斷增長的農村金融需求，2005年8月，中國人民銀行決定在山西、陜西、貴州、四川、內蒙古等5省區開展“只貸不存”的商業性小額貸款公司試點。2006年12月，銀監會出臺了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，允許農村開辦村鎮銀行、貸款公司、農村金融互助合作社等多種所有制的新型金融機構，首批試點在四川、青海、甘肅、內蒙古、吉林、湖北6省（區）的農村地區進行。其中，村鎮銀行可經營吸收公眾存款，發放短期、中期和長期貸款，辦理國內結算、票據承兌與貼現等業務。2007年，放寬農村地區銀行業金融機構市場準入試點的范圍已擴大至全國。允許農村開辦新型金融機構具有重大的理論和實踐意義，是完善農村金融體系、增加農村金融服務的重大舉措，但由于試點的時間還比較短，急需制定和完善配套措施，加強有關政策的協調和配合。

（五）農民對郵政儲蓄銀行寄予更多期望

2007年3月，經中國銀監會批準，中國郵政儲蓄銀行正式掛牌成立，成為目前國內幾大商業銀行中營業網點最多的金融機構，而且2/3以上的網點分布在縣及以下農村地區，成為我國覆蓋城鄉的最大金融網。中國郵政儲蓄銀行成立之前，郵政儲蓄一直遵循“只存不貸”的發展模式，目前已成為既能吸收存款、又能發放貸款的商業銀行，成為農村金融服務體系的重要組成部分。但目前郵政儲蓄銀行被允許開展的貸款種類十分有限，對增加農村金融實際供給的作用很小，改變這種狀況還需要一個漫長的過程。

（六）農業保險蹣跚前行，期待國家更多的扶持

1982年中國人民保險公司開始試辦農業保險，根據各地需要開辦了不少險種。到1993年，全國農業保險保費收入達到8.29億元，同年賠付率達到116%，政策性虧損主要通過其它險種的利潤來“暗補”。隨著人保公司向商業化轉軌，農業保險結構開始調整，一些風險大、虧損多的業務急劇收縮，農業保險規模和保費收入也逐年下降。2004年全國農業險保費收入僅為3.77億元，不到1993年的一半。為促進農業保險的發展，2004年國家在上海、吉林、黑龍江分別批設了安信農業保險公司、安華農業保險公司和陽光農業相互保險公司三家不同經營模式的專業性農業保險公司，開始開展多種形式的農業保險試點，取得了良好的效果。但我國農業保險仍處于起步階段，國家財政稅收政策支持不夠，有關法律法規尚待完善，政府在政策性農業保險中的作用和定位、對農業保險的支持原則、對投保人利益的保護等均有待進一步明確，缺乏巨災保險支持體系。

總體來看，農村金融服務還遠遠不能滿足社會主義新農村建設的需求。一是農村金融主體缺乏的局面還沒有改觀，競爭性的金融市場尚未形成。縣及縣以下地區平均每萬人擁有銀行業機構數只有1.26個，農村地區仍有3302個鄉鎮沒有銀行業機構營業網點，全國只設有一家銀行業機構網點的鄉鎮有8231個，經營動力不強，服務活力不足。二是農村貸款難問題仍十分突出。近年來，農業貸款額雖然有了較大幅度的增長，但全國人大農委調研組2006年的調研表明，仍有約40%的農戶有貸款需求且符合貸款條件的農戶得不到農業貸款。農民在金融借貸過程中缺少可供抵押、擔保的財產，難以從正規金融機構獲得貸款。農民的財產主要是土地和房產，但農民對這兩種財產都沒有完全的產權，不能用以抵押。三是農業保險發展滯后。財政對農業保險支持力度不強，商業性農業保險發展緩慢，政策性農業保險體系亟待完善，大多數農民保險意識薄弱，還沒有將農業保險作為規避風險的工具。

二、推進農村金融體制改革的建議

（一）進一步加大政府對農村金融的支持力度

一是要加快通過專門立法明確縣域內商業銀行等金融機構為“三農”服務的義務。從法律上確保從農村地區吸收的儲蓄應較大比例向農村地區發放貸款，增加農村資金供給。二是發揮財政在金融支農中的作用。建立國家對政策性金融的財政補償機制，對開展政策性業務的金融機構提供貼息，降低經營成本和經營風險，引導社會資金流向農業和農村。三是借鑒國際上扶持合作金融組織的成功經驗，對農村信用社、農村合作銀行實行適當的減稅政策。如可以考慮免征其農業專項小額貸款的營業稅，積極發揮各類專業合作組織在農村金融特別是信貸業務中的作用。

（二）加強各類金融機構的分工合作

一是鞏固和發展農村信用社改革成果，進一步完善法人治理結構和運行機制，把農村信用社真正辦成為農民、農業和農村經濟發展服務的社區性地方金融機構，增加為農服務的能力。二是強化政策性金融的支農作用，進一步拓寬農業發展銀行業務范圍，充分發揮其為“三農”服務的政策性銀行功能。三是對于新成立的郵政儲蓄銀行，加快健全機構風險內控機制，加大對從業人員的培訓，積極拓展貸款業務，增加農村地區資金有效供給。四是農業銀行等商業銀行要創新金融產品和服務方式，在堅持商業化經營的前提下，進一步加大對農業產業化經營龍頭企業、農村中小企業和小城鎮發展的信貸支持力度。

（三）進一步開放農村金融市場，完善農村金融體系

發展多種所有制金融機構，引導更多的民間金融進入農村金融市場，通過有效競爭，完善農村金融服務。一是進一步搞好農村新型金融機構的試點工作。目前新型農村金融機構的主體部分是村鎮銀行，也是唯一允許吸收存款的機構，要在認真總結試點經驗的基礎上，探索規范村鎮銀行資金投放機制和制度，落實其為“三農”服務的市場定位。二是引導農民民間金融健康發展。從多數農村地區實際情況看，民間借貸關系在相當長的時期內有其存在的必然性。要加強監控，規范民間借貸，積極引導農民合作金融組織發展，既發揮民間借貸對農村金融體系的補充作用，又要加強風險防范。

（四）培育農村社會信用體系

一是探索建立以農村社區為基礎的信用登記制度，提高農民的信用意識。二是逐步建立符合農村特點的信貸擔保體系，解決農村貸款“擔保難”問題。推廣和完善農戶小額信貸管理辦法，完善農民的“聯戶擔保制度”。三是針對農戶和農村中小企業的實際情況，盡快研究多種擔保辦法，積極探索實行耕（林）地承包權、權益質押等多種擔保形式。鼓勵各類信用擔保機構積極拓展符合農村特點的擔保業務，支持農村互助合作組織參與農業擔保業務。

（五）加快建立政策性農業保險制度

要認真總結各地開展政策性農業保險試點的經驗和做法，加大國家財政投入力度，穩步擴大試點范圍，科學確定補貼品種；支持發展主要糧食作物的政策性保險；建立健全生豬、奶牛等政策性保險制度；支持發展農產品出口信貸和信用保險；完善政策性農業保險經營機制和發展模式，建立健全農業再保險體系，逐步形成農業巨災風險轉移分擔機制。