當前我國鄉鎮政府的去留問題探究

王佳佳

摘 要:鎮政府是一級與人民群眾聯系最緊密的基層國家政權,在我國的政治經濟生活中發揮著重要作用。在對待鄉鎮政府改革這一問題上,學術界對鄉鎮政府這一層級去留問題爭論頗多,但都不能解決根本問題。在保留鄉鎮行政層級建制的前提下切實建設服務型鄉鎮政府是目前解決農村問題的一個切實可行的辦法。

關鍵詞:鄉鎮政府;去留;服務型鄉鎮政府

中圖分類號:C931.2文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)11—0099—02

自鄉鎮成為一級地方政府以來,在維護農村穩定、保障農民權益、縮減城鄉差距、促進城鄉一體化、構建農村治理體制以及推動農村經濟發展和社會的全面進步上做出了重要貢獻。但是,由于種種原因,它還存在著諸多問題和弊端,如財政困難、職能不清以及機構膨脹等等。這些弊端都要求進行鄉鎮政府改革,在改革時各學者見仁見智,提出了不同的觀點。

一、當前鄉鎮政府面臨的主要問題

(一)鄉鎮財政困難,債務纏身

農業稅的取消對于減輕農民負擔、縮小城鄉差距、緩解人民內部矛盾、統籌城鄉發展、實現城鄉一體化、建設社會主義新農村和建設和諧社會起到了很大的促進作用。但對全國大部分鄉鎮來說,農業稅一直是鄉鎮財政收入的主要來源,隨著全面取消農業稅的實施,鄉鎮喪失了農業稅和農業特產稅等稅源,全國很多農業型鄉鎮財政危機越來越嚴重。為了維持鄉鎮運行,鄉鎮政府四處舉債,形成了龐大的債務,且債務連年增長。很多鄉鎮政府財政難以維持,各項職能也沒有能力很好地實現。

(二)鄉鎮政府職能不清,公共產品供給嚴重缺位、錯位

為鄉鎮居民提供必要的公共產品和服務,是鄉鎮政府的基本職能。但是由于政府財力匱乏、職能定位不準等原因,農村公共產品供給呈現嚴重缺位、錯位現象。在教育資源方面,許多農村的教學設施、食宿條件比較落后,教育不公平的問題未能有效解決;在醫療衛生方面,醫療網點不健全、醫務人員業務水平低、醫療設施落后、農民看病難等問題得不到有效解決;在文化體育設施方面,大量公共文化設施也主要集中在城鎮,農村相對薄弱。

(三)機構膨脹、人員超編、條塊分割問題嚴重

當前我國鄉鎮機構的設定,片面地強調了與縣級部門的對口,忽視了與鄉鎮具體情況的匹配,不能滿足農村經濟及社會發展的要求。根據國家統計局等11個部委對全國1020個有代表性鄉鎮的抽樣調查,平均每個鄉鎮黨政內設機構為16個,人員為158人,超過正常編制的2～3倍;平均每個鄉鎮下屬事業單位19個,人員達290余人,嚴重超編。[1]現在一個中等鄉鎮的工作人員就超過了二十世紀五十年代一個普通縣的編制人數。

二、各學者關于鄉鎮政府的去留研究

鄉鎮政府存在的一系列困境和當前國家建設新農村的提出都要求改革鄉鎮政府。目前學術界爭論最激烈的是關于鄉鎮一級政府的去留問題,或撤消或保留。在撤消和保留兩種主張中又有不同的路徑選擇,可謂是見仁見智。

(一)主張撤銷鄉鎮政府層級

1.“派出式”改革。鄉鎮“派出式”改革的代表人物是華中師范大學中國農村問題研究中心徐勇、賀雪蜂等學者,徐勇認為要避免鄉鎮一級政府存在和運行的尷尬,實行“鄉派”正當其時。他認為對農業型縣市的大部分鄉鎮重新定位,除少數中心鎮只有在以第二、三產業為主且財政收入來源主要依靠第二、三產業的鄉鎮設立鎮并設立鎮政府以外,其余鄉鎮均改為鄉,設鄉公所,作為縣在鄉鎮一級的派出機構,主要完成縣政府委托的必不可少的法定任務。至于鄉公所一級則不再設立獨立財政,財政收支納入縣級財政預算,鄉公所承擔的工作與可支配財政資金,均由縣級政府決定,做到事權與財權的統一。[2]

2.“自治式”改革。所謂鄉鎮政府的“自治式”改革,就是要徹底地撤消鄉鎮政府,取消鄉鎮一級建制,變鄉鎮政府為一級自治組織。這個觀點的代表人物是于建嶸、沈延生等。他們建議在鄉鎮政權組織撤消之后,原鄉鎮履行的公共行政的職權移交給縣級政權機關,由縣級政權機關或相關職能部門履行;將原來鄉鎮政權組織履行經濟管理、經濟服務等職能轉移給農民組織或者社會中介組織;通過建立農民自治組織,對除了國家事務外的涉及農民利益的公共事務實行自我管理。著名學者胡星斗也認為,撤消鄉鎮政府勢在必行,是理順縣鄉村關系的必由之路,他主張撤消鄉鎮政府,代之以自治性的鄉公所、農民協會或專業協會,以促進政治體制和經濟體制改革的進行。[3]

(二)主張保留鄉鎮政府層級

1.“強化式”改革。主張強化鄉鎮政府的代表人物主要有李昌平和劉武典,這是鄉鎮改革早期的主導性意見。他們認為鄉鎮政府應該成為一級完全政府,要按照上級政府的組織架構來建設鄉鎮政府,必須將“七站八所”重新劃分,適當將工商所、稅務所、國土所等以前屬于縣級政府垂直管理為主的站所劃分到鄉鎮政府,充實鄉鎮一級政府組織。而且他們認為鄉鎮政府應該建立獨立的財政管理體制,要設立獨立的一級財稅機構和鎮級金庫,做到“一級政府,一級財政”。[4]

2.“民主式”改革。學者吳理財是“民主式”改革的典型代表人物,他認為鄉鎮政府應該是“官民合作”式組織,他將自己的觀點概括為“鄉政自治”。“鄉政自治”不是要撤消一級鄉鎮政府,而是在維持鄉鎮政權組織的前提下,強調國家與社會的融合。鄉鎮領導人由鄉村人民直接選舉、重新優化配置鄉鎮政府的權力,建立和擴大鄉鎮政府與鄉村社會新型的多元的民主合作機制,擴展鄉村人民民主參與鄉鎮政治的渠道,使之有足夠的政治權力參與到鄉鎮政府的選舉、決策、監督、治理等諸多層面和各種事務當中,使國家與鄉村民間社會在鄉鎮社區治理中達成全面、積極和有效的合作。[5]

三、保留鄉鎮層級,轉變鄉鎮政府職能是關鍵

(一)鄉鎮政府去留問題的各觀點評析

不可否認,如果鄉鎮政府實行“派出式”改革就意味著節省了大筆的鄉鎮政府財政開支,這有利于大大緩解和改善鄉鎮財政惡化的狀況,但是“鄉派”僅僅是對鄉鎮政府的存在形式作一個變通,只要鄉鎮政府存在自利驅動,政府職能沒有根本轉變,以前的一些弊端就不能得到根除。反對“派出式”改革的學者以黨國英為代表,他指出,“公共權威機構的派出制己經被世界政治經驗所否定,我們不能走回頭路。實行派出制會產生嚴重的官僚主義弊端?！盵6]由此可以看出“派出式”改革不僅不能解決當前鄉鎮政府面臨的困境,而且可能產生新的更為嚴重的問題。

雖然撤消鄉鎮政府變為自治組織,使之不具有舉債權,可以解決鄉鎮財政困境與腐敗問題、減輕農民負擔、化解鄉鎮與村民之間的矛盾、擴大基層民主,但是從我國1949年以前的傳統鄉村社會來看,鄉鎮從來都沒有成為一級政府,再加上當前的村民民主法制意識不強,因此當前我國的鄉鎮還缺乏自治的體制環境,如果現在實施“自治式”改革不利于農村社會的穩定,而且改革的成本過高,貿然實施,太過于冒險。

“強化式”改革主張設立鄉鎮獨立的財權符合“一級政府,一級財政”的要求,有利于鄉鎮自身發展,而且強化鄉鎮政府建設有利于維護農村的穩定,但是自從實施稅費制改革和取消農業稅政策后,鄉鎮政府失去了主要的經濟來源,根本沒有充足的實力支撐一級財政。如果再給鄉鎮政府以財政自主,結果不得而知,鄉鎮債務將不可能解決。而且強化鄉鎮政府也不符合建設基層服務型政府的特定要求。

在主張保留鄉鎮政府的理論中,學者吳理財的“民主式”改革優點是比較明顯的。有利于拉近基層政府與人民群眾之間的距離,建設服務型政府;“民主式”改革主張將鄉鎮權力回歸到人民群眾手中,這是民主政治發展的必然要求,符合歷史潮流。但是直選鄉鎮長在我國實行進行試驗的樣本比較單一化,“選擇的都是社會矛盾并不尖銳”的地方,不具有普遍性。

無論是鄉鎮政府的“派出式”、“自治式”改革還是鄉鎮政府“強化式”、“民主式”改革都或多或少地觸及并可以解決鄉鎮政府運行中出現的問題。但是,遺留的問題和弊端、不足也很多。其實,鄉鎮政府現在面臨的諸多問題根源并不在于鄉鎮政府的去留,而是由于政府職能不明確造成的,所以本文建議,既然鄉鎮政府去留都不能根本解決問題,那就保留鄉鎮政府,切實在轉變政府職能上做好工作,真正建設一個服務型鄉鎮政府,從而實現新農村建設,人民能夠安居樂業。

(二)保留鄉鎮政府,建設服務型鄉鎮政府

1.提升鄉鎮政府提供公共服務的能力。改革政府間的財政體制,構建與事權相統一、實現城鄉公共服務均等化的轉移支付制度。另一方面,大力培植鄉鎮社區經濟,招商引資,拓寬鄉鎮政府財政收入來源。進而提升鄉鎮政府提供公共服務的能力。

2.建立雙向行政問責機制,確保服務型政府建設。改變以往的只對上級問責的單向問責機制,建立對上和對下的雙向問責機制,加強對領導干部的監督,建構以公共服務為指向的行政問責體制。使鄉村民眾能夠切實參與到鄉村治理事務中來,表達他們的合理要求;通過民眾的有效參與,促使政府在有關公共服務的決策中,能夠吸納民眾的意見,努力達到公共服務“最佳價值”。[8]

3.引入市場機制,積極改進鄉鎮的公共服務方式。以往的鄉鎮公共服務都是由鄉鎮政府直接提供的,往往是錢花了不少,但服務卻沒提供多少,所以鄉鎮政府要積極地引入市場機制,變政府直接提供公共服務為市場化運作、政府購買,從而建立了政府、市場和社會多元合作的公共服務模式。

參考文獻:

[1]金太軍.推進鄉鎮機構改革對策研究[J].中國行政管理,2004,(10).

[2]徐勇.變鄉級政府為派出機構[J].決策咨詢,2003,(5).

[3]胡星斗.希望盡快撤消鄉鎮政府[J].江蘇農村經濟.

[4]李昌平.鄉鎮體制改革和鄉村社會發展由“政府本位”向“民間本位”轉變[J].毛澤東鄧小平理論研究,2004,(6).

[5][6]吳理財.鄉鎮政府撤消抑或自治[J].決策咨詢.2003,(5).

[7]黃衛平,鄒樹彬.鄉鎮長選舉方式改革案例研究[M].社會科學文獻出版社,2003,(2):191-194.

[8]黃源協.從“強制性競標”到“最佳價值”——英國地方政府公共服務績效管理之變革[J].公共行政學報,2005,(15).

(責任編輯/王麗君)