城市土地集約利用長效機制的構建

王方武

摘要：本文從分析當前城市土地利用機制的缺陷出發(fā)，構建了由市場、宏觀調控與公眾參與共同構成的城市土地集約利用長效機制，并從土地有形市場建設、發(fā)揮地價杠桿作用，緊縮土地供應政策、加快稅收制度改革、加大規(guī)劃力度，以及完善公眾參與制度等方面提出加強機制建設的建議。

關鍵詞：城市土地；集約利用；機制建設

土地作為一種有限的資源，是人類賴以生存和發(fā)展的重要資源和物質保障。作為人類社會經濟活動最頻繁的區(qū)域，土地資源供給稀缺性與需求增長性之間的不協(xié)調，尤其是土地資源利用中的閑置、浪費，加劇了人地之間的矛盾。

1 現(xiàn)行城市土地利用機制的缺陷

土地利用機制直接影響著城市土地利用效率，從而也制約著城市社會經濟功能的發(fā)揮。土地制度改革以來，我國城市土地利用與土地集約高效利用還有差距。截至2004 年底，全國城鎮(zhèn)共有閑置土地26.37萬hm2，相當于現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設用地總量的7.8%。2004年度國家首次運用高分辨率衛(wèi)星，對全國160個國家級開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的遙感監(jiān)測結果顯示，開發(fā)區(qū)（園區(qū)）內平均還有1/3的土地尚未被充分開發(fā)利用。盡管2003-2004年，國家七部委曾經開展大規(guī)模的土地市場秩序治理整頓，并把開發(fā)園區(qū)作為重點整頓對象，但根據(jù)實際的動態(tài)監(jiān)測結果土地利用程度并沒有很大提高，表明土地利用方式轉變的任務仍然艱巨。

究其原因，主要是現(xiàn)有城市土地利用配置中市場失靈與政府失靈。政府調控機制和市場機制的缺陷主要表現(xiàn)為：原有計劃經濟體制下政府配置機制導致的城市土地利用效率低；土地市場機制不健全而導致的土地配置在數(shù)量、方向上的失控及國有土地資產的流失；政府干預市場行為缺乏規(guī)范性和科學性，造成對土地市場的過度干涉及不公平競爭或者政府功能在土地市場中的缺失；由于公眾參與機制的缺乏，導致對土地資源利用監(jiān)督乏力和對市場運行機制的反饋缺失與滯后。

因此，必須解決目前城市土地配置機制下利用效率不高，改變現(xiàn)有城市土地利用機制，建立城市土地集約利用的長效機制，最終實現(xiàn)城市土地的高效集約利用。

2 建立城市土地集約利用長效機制

土地集約利用政策和措施的順利實施需要借助政府、市場與公眾三方面的力量，通過市場機制提高城市土地資源的配置效率；利用政府干預實現(xiàn)城市空間組織的社會公平；利用公眾參與對政府與市場配置加以補充和完善。政府宏觀調控，則通過土地利用規(guī)劃、土地一級市場的壟斷、各項土地管理制度、法律政策和稅收手段等消除市場失靈，實現(xiàn)對市場供求關系的有效調節(jié)，調控土地市場價格，引導城市建設合理發(fā)展。同時，通過社會公眾的廣泛參與，為政府的科學決策提供建議，并且監(jiān)督土地按照制度與規(guī)劃要求加以開發(fā)利用。市場機制在其中起著基礎性的作用，是集約用地的內在動力；政府宏觀調控則是協(xié)調、平衡各方利益，實現(xiàn)土地利用整體效益最佳；公眾參與機制通過對政府宏觀調控進行監(jiān)督，對市場失靈及其缺陷進行補充和完善。以上三種機制相互作用，共同構成城市土地集約利用調控機制。

3 城市土地集約利用調控措施

3.1 有效發(fā)揮市場機制配置土地的基礎性作用

土地市場是促進城市土地集約利用的根本途徑。土地資源優(yōu)化配置的市場機制主要是價格機制、競爭機制與供求機制，其核心是價格機制。

加強與規(guī)范土地有形市場的建設。規(guī)范土地交易行為，對于提高城市土地利用效率尤為重要。具體說來：就是完善現(xiàn)有市場規(guī)則，形成一個公平、公正、有序的市場環(huán)境。土地出讓市場是土地市場交易的源頭，規(guī)范、合理的土地市場進入準則不僅有利于加強政府對土地市場的控制，形成公平競爭的市場環(huán)境，同時也有利于二級市場土地流轉與管理。可以從以下幾個方面逐步完善：縮小劃撥用地范圍，將經營性的基礎設施用地和不符合劃撥條件的存量劃撥用地逐步納入有償使用范疇；進一步健全土地使用權招標拍賣掛牌出讓運作機制，確保土地供應的公開、公平和公正，擴大市場配置土地范圍，建立“供給引導需求機制”下的招拍掛出讓方式為主的市場化配置機制；加強對協(xié)議出讓地價的監(jiān)管，防止低價出讓土地。只有這樣，市場中所反映出來的地價等市場信號，才能調整不合理的用地規(guī)模、利用方式、利用程度，從而達到城市土地的集約利用。

發(fā)揮價格杠桿作用。土地有效利用的核心是土地的價格機制。市場配置對集約利用的推進作用在于價格杠桿的強力調控。我國土地的低效和粗放利用，與現(xiàn)實中土地的價格機制未充分體現(xiàn)土地價值、價格杠桿調節(jié)手段嚴重滯后有直接關系。因此，在競爭性的市場機制下，通過市場供求關系形成合理的土地價格，從而實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。政府及其土地管理部門應該利用地價杠桿，改革征地制度，適當提高土地取得成本。同時，增加公開出讓土地的比例，建立合理的價格形成機制和價格體系，并及時進行地價調查、更新基準地價和標定地價成果，為市場交易提供指導。

3.2 完善政府在土地利用機制中的宏觀調控作用

繼續(xù)實施緊縮的土地供應政策。人多地少、人口規(guī)模巨大的國情，以及城市土地供給的稀缺性與需求的增長性，決定了我國必須實行緊縮的土地供應政策。中央經濟工作會議也確定，土地管理將繼續(xù)實行從嚴從緊的建設用地供應政策，收緊“地根”。雖然在城市發(fā)展過程中由于需求的不確定性經常會出現(xiàn)突破供給或調整供給的現(xiàn)象，但并不意味著緊縮供應的失效。城市擴展占地實際是在緊縮供應的前提下供應與需求不斷妥協(xié)的過程。在緊縮供應的宏觀政策下，推進城市“理性增長”，是適合我國國情的選擇。

土地供應時，必須綜合考慮城市自身特點、發(fā)展目標、市場發(fā)展等各方面因素，運用法律、行政和經濟手段將城市中各類存量土地與增量土地集中起來進行統(tǒng)一供應。同時，在制定計劃時，又要根據(jù)市場信息實時調整土地供應的總量、結構、供應方式以及供應時間，并通過進一步完善城市土地儲備來更好地配置土地。

增大土地保有成本。改革土地稅制，加大對城市土地占用和浪費的經濟制約。目前，我國的土地稅體制重流轉而輕持有，不適應地產市場發(fā)展需要，進而弱化了政府對地產市場的宏觀調控能力。因此，通過制度改革，發(fā)揮稅收的經濟杠桿作用，增大土地保有成本，促進土地流轉。鼓勵用地者提高用地效率，將閑置土地加以流轉。

首先，提高土地保有稅。目前我國土地保有稅主要集中于土地財產稅和土地增值稅，土地保有成本過低，對土地使用者難以形成集約利用的經濟約束，不利于土地向優(yōu)勢產業(yè)集中。國外一般不動產保有稅較高，流轉環(huán)節(jié)稅低，進而促進其向優(yōu)勢產業(yè)流轉。因此，通過提高城鎮(zhèn)土地使用稅稅率，按照具體用地類型對工業(yè)、商業(yè)、居住用地及其他用地采用差別稅率，其中對工業(yè)和商業(yè)用地采用較高的稅率；同時提高土地保有稅，提高不動產占有成本，從而促進土地的流轉和有效利用。其次，增收土地閑置稅。改革現(xiàn)行土地閑置費為土地閑置稅，對占而不用的土地課稅，促進土地使用者節(jié)約用地，促進土地的合理利用。

科學編制規(guī)劃與嚴格實施規(guī)劃。規(guī)劃是宏觀層面上發(fā)揮控制作用的綱領性要素，對土地利用的全局和長遠利益產生重要影響。規(guī)劃是政府對市場的調控手段中最關鍵的要素，它通過調節(jié)供需關系既能實現(xiàn)政府對土地市場的有效控制，又能促進土地合理流轉，有效地配置土地資源。城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃是城市發(fā)展建設的控制性文件，因此土地資源的管理和調控首先就必須編制科學合理的城市土地利用規(guī)劃。

3.3 完善公眾參與土地利用的監(jiān)督機制

當前，社會性調節(jié)在國家調控中的作用越來越大。因此，土地宏觀調控的實施必須有廣大公眾的參與，并接受公眾的監(jiān)督。目前，我國在公眾參與機制方面的建設急需加強。在美國、加拿大和英國，地方政府所做的決策，特別是土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃等和居民利益緊密相關的決策，都要廣泛征求各方面意見，然后由地方議會表決通過后才能實施。這樣的決策程序雖然歷時較長，但可以最大限度地保障決策的正確性。因此，通過公眾參與機制反饋群眾對土地利用的意見，使政府決策與群眾意見相一致，監(jiān)督土地市場行為，形成政府宏觀調控體系、土地市場運作機制、公眾參與機制相互協(xié)調、互相作用的配置模式。

根據(jù)我國實際情況，實現(xiàn)公眾參與調控機制，應從以下幾方面入手：公眾參與機制的制度建立與完善，表現(xiàn)為公眾參與、咨詢與聽證制度、信息公開制度等；加強對地方政府及官員行為的監(jiān)督，在一定程度上避免政府干預的偏差或引起外部不經濟性，以減少違法和尋租現(xiàn)象，提高宏觀調控實施的效力；加強公眾參與城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃范圍與方式的建設，在強化公眾參與的民主決策基礎上賦予規(guī)劃法律效力。