我國“逮捕”批準或決定機關之中立性分析

劉海蓉

一、何謂批準或者決定逮捕程序中的中立性

對犯罪嫌疑人實施逮捕是刑事訴訟中為了保障刑事訴訟程序的順利進行而規定的強制措施,逮捕意味著對犯罪嫌疑人人身自由的剝奪。為保證批準或決定逮捕機關正確行使批準或決定逮捕權,要求批準或決定機關具有中立或超然的地位,其目的是保證逮捕的正確運用和保障犯罪嫌疑人人身自由不受任意侵犯。

有學者認為,中立性原則表現在逮捕制度上,便是實行令狀原則,該原則有兩層含義:一是追訴機關無權自行剝奪或限制公民的基本權利和自由;二是剝奪或限制公民的基本權利和自由的決定應當由處于“中立或超然”的第三方,即由中立的裁判者作出。[1]該學者論證的結論是檢察機關因為不中立所以不應享有批準或決定逮捕權,而對中立原則的定義是追訴機關無權自行剝奪或限制公民權利,由于檢察機關是追訴機關,所以檢察機關不應當擁有批準或決定逮捕權,這種分析與論證在邏輯上本身是有問題的。

中立性或超然性原則來源于英國的自然公正原則,后被程序正義原則所取代。中立性或超然性原則包括以下內容:任何人不能為自已案件的法官;裁判結果中不應包含有糾紛解決者個人的利益;糾紛解決者不應有支持或反對某一方的偏見。

在批準或決定逮捕程序中,中立性有兩點要求:一是機關的中立性;二是利益的中立性。機關的中立性表現在批準或決定逮捕機關與提請逮捕機關和犯罪嫌疑人之間保持中立,不會因存在隸屬、指揮與被指揮等關系而作出不正確的決定。利益中立性是指批準或決定逮捕機關的批準或決定逮捕行為與是否批準逮捕不存在利益關系。

刑事訴訟的審前程序主要包括偵查階段和提起公訴階段。提起公訴階段,檢察機關指控犯罪嫌疑人有罪,與犯罪嫌疑人處于對立面,希望犯罪嫌疑人受到刑事處罰,此時,檢察機關地位不中立。在公訴階段的地位不中立并不能說明檢察機關在偵查程序中的地位不中立,在偵查程序中檢察機關更為主要的角色是法律監督者,其地位是中立的。這一點可以在行政處罰程序中得到印證。為實現程序正義,各國在行政程序法中都規定了聽證,且規定聽證由行政機關的非調查人員主持,非調查人員是行政機關的工作人員,從總體而言,非調查人員由于隸屬于行政機關而不具有中立性,但在聽證程序中,當其面對調查人員與被處罰時,其又具有中立性。各個國家法律均承認非調查人員主持聽證會的中立性,并未因其屬于行政機關工作人員而否認其中立性。因此,可以認為,在完整程序中不具有中立性的機關,在局部程序中可能具有中立性,在此階段不具有中立性的機關,在彼階段可能具有中立性。機關的中立與不中立在不同階段有不同的表現。

如果中立是絕對的,則要求批準或決定逮捕機關與偵查機關和犯罪嫌疑人無任何關系,且從各個層面看均無利益關系。不論是在國外,還是在中國,絕對中立的機關是無法找到的。在我國目前刑事訴訟的構造中,不論是警察、檢察官還是法官,均承擔有追究犯罪的職責,從整個社會層面看,他們均不具有中立性,而在實際操作中,警察、檢察官和法官往往又有各種各樣的關系。因此,中立性只能是相對的。

二、檢察機關批準或決定逮捕是否具有中立性

我國檢察機關批準或決定逮捕有兩種方式:一是公安機關提請,檢察機關批準;二是檢察機關對自己偵查的案件自行決定。在這兩種方式中,檢察機關的中立地位狀況是不一樣。

(一)批捕案件中檢察機關具有中立性

公安機關偵查后提請批準逮捕的案件,檢察機關在批準逮捕環節具有中立性。原因有以下幾點:

第一,從機關角度考查,檢察機關具有中立性。我國《刑事訴訟法》第7條規定,“人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟,應當分工負責,互相配合,互相制約,以保證準確有效地執行法律。”按此規定,我國人民法院、檢察機關和公安機關相對獨立,各自在自己權限范圍內行使權力,我國未采用檢警一體的體制,不存在檢察機關指揮公安機關偵查的問題。檢察機關對公安機關的偵查活動實施監督,發現有違法偵查行為的,有權要求公安機關改正。從機關角度看,檢察機關與公安機關不存在隸屬和指揮與被指揮關系,檢察機關與公安機關不存在利益關系,檢察機關具有中立性。

第二,從利益角度考查,檢察機關具有中立性。在批準逮捕環節,我們無法找到檢察機關與批準逮捕行為有利益關系。相反,如果檢察機關偏向公安機關,對不該逮捕的人批準了逮捕,檢察機關應承擔賠償責任。

第三,從程序階段性角度考查,檢察機關具有中立性。從整個刑事訴訟程序看,檢察機關是公訴機關,承擔追究犯罪行為人刑事責任的職責。公訴人的角色決定了檢察機關在公訴階段決定對犯罪嫌疑人批準逮捕不具有中立性,因為檢察機關會為了公訴的需要批準逮捕。但在偵查階段,檢察機關還未進入公訴人的角色,承擔的是對偵查實施監督的職責,不會為了今后的公訴而濫用批準逮捕權,因此,偵查階段的檢察機關具有中立性。

考慮到我國公安機關、檢察機關和法院追究犯罪的需要,由人民法院或檢察機關行使批準逮捕權的中立性均具有相對性。這里就有一個由誰批準逮捕更具中立性問題。偵查階段,檢察機關、人民法院與公安機關、犯罪嫌疑人均無直接利益關系,因此,檢察機關與人民法院批準逮捕均具有相同的中立性。但如果由人民法院批準逮捕,會導致其在隨后的審判程序中地位不中立。在檢察機關審查起訴階段,由檢察機關批準逮捕,檢察機關與批準逮捕行為有利益關系,因此,檢察機關地位不中立。在審判階段,由檢察機關批準逮捕,逮捕行為會淪為配合公訴的手段,因此,檢察機關批準逮捕地位不中立;如果由人民法院批準逮捕,逮捕行為也可能會淪為配合審判的手段,人民法院決定逮捕其地位也不中立。

(二)自偵案件中檢察機關不具有中立性

檢察機關對部分案件的自偵、自捕和自訴三權集于一身,要求改變這種狀況的呼聲較高。這種體制存在的問題是,檢察機關行使權力缺乏監督,決定逮捕時的地位也不中立,容易濫用權力,不利于保障犯罪嫌疑人的權力。要改革這種狀況有兩種選擇:一是取消檢察機關案件偵查權;二是將決定逮捕權交由人民法院行使。有學者認為,“所謂檢察機關是否有偵查權問題,從根本上就是不存在的問題。也就是說,在中國,并沒有一股否認檢察機關偵查權的思潮,而是有人主張檢察機關不應當擁有沒有任何第三方監督的偵查權。”[2]公安機關的偵查權屬于一種特殊的行政權,而職務犯罪案件等又主要發生在行政管理領域,從中立性及公正性角度看,由檢察機關偵查此類案件比較恰當,因此,檢察機關行使部分案件偵查權是合理的,也是必要的,取消檢察機關案件偵查權的思路不可行。因此,改革檢察機關自偵、自捕、自訴狀況的現實選擇就是調整檢察機關決定逮捕的權力,保證決定逮捕機關地位的公正性。

調整檢察機關自偵案件決定逮捕的權力也有兩種可選擇方案:一是將此類案件的批準逮捕權交由人民法院行使;二是將此類案件的決定逮捕權交由上級檢察機關行使。實際上,兩種方案都存在問題,由人民法院行使決定逮捕權存在可能導致審判結果不公正的問題。上級檢察機關行使逮捕權雖然解決了同一機關偵查和決定逮捕的問題,但我國上下級檢察機關之間存在領導與被領導的關系,上級檢察機關決定逮捕下級檢察機關偵查案件的嫌疑人,其地位也不中立。另外,在實際操作中還可能出現,為避免更上一級檢察機關的領導或監督,市一級的人民法院可能將原本由自已偵查的案件交由基層檢察機關偵查,然后由自己決定逮捕,這種狀況的結果是由上級檢察機關決定逮捕的改革流于形式。我國新一輪司法改革確認為上一級檢察機關行使下級檢察機關偵查案件的逮捕決定權,要讓此方案發揮作用,需要從制度上保證逮捕決定機關的中立性。

三、人民法院批準或決定逮捕是否具有中立性

主張取消檢察機關批準或決定逮捕權的人大都認為應當由人民法院承擔批準或決定逮捕的職責。不少學者還就人民法院承擔批準或決定逮捕權提出了具體方案。“實行司法令狀主義,由法官決定是否對嫌疑人、被告人進行逮捕、羈押,是改革我國逮捕制度進而改革我國司法制度的重要一環。實行逮捕司法令狀的具體設計,可以考慮適當參酌國外的做法,比如在每一法院設3名專職法官輪值負責簽發逮捕證與羈押證,逮捕可分為有證逮捕與無證逮捕,有證逮捕即依令狀逮捕,檢察官或警察認為需要逮捕嫌疑人時,應當向法官提出申請書(含逮捕的理由),法官依逮捕需具備的實質條件進行審查,具備法定條件,同意逮捕,即簽發逮捕證。”[3]

從上述觀點可以看出,認為應當由法院行使批準或決定逮捕權,其理由不外乎二個,一是國外大多由法官行使批準逮捕權,二是與檢察官相比較,法官更具有中立性。

法院或法官就具有中立性嗎?

從宏觀上看,我國刑事訴訟的目的之一就是打擊犯罪,公安機關、檢察機關和人民法院均承擔打擊犯罪和追究犯罪行為人刑事責任的職責,從這一點來看,人民法院與檢察機關并無區別。如果從此角度說檢察機關不具有中立性,那么人民法院也不具有中立性。

從微觀上看,在偵查程序中,由人民法院行使批準或決定逮捕權的確具有中立性,人民法院不論在機構或利益上均可與偵查機關和犯罪嫌疑人保護中立。但問題是,人民法院在偵查環節中擁有批準或決定逮捕權,決定了其審判程序中不具有中立性。根據我國國家賠償法規定,錯誤批準或者決定逮捕的,需要承擔賠償責任。但在我國目前的制度下,在偵查階段法院要作出正確的批捕決定是有很大難度的。因為現行刑事訴訟法規定在偵查程序中律師不享有調查取證權,那么法官在沒有辯方律師的介入和取證的情況下來決定是否批捕,很多情況下是聽偵查機關的一面之辭,很難說作出的是一個公正的決定。但如果這個決定是錯誤的會有什么后果呢?為避免承擔賠償責任,法院的現實選擇很可能是既然批準逮捕了就會定罪,將批準逮捕與認定犯罪統一起來。由人民法院批準或決定逮捕不利于保證審判結果的公正,對保障犯罪嫌疑人的權利而言,審判的不公正其危害更大。

學者們提出法官行使批準或決定逮捕權時,設置專職輪值法官專司批準或決定逮捕,這樣能夠保證法官獨立行使職權嗎?在我國目前的體制下,法官在院長或審判委員會的領導下開展工作,很難獨立、公正的行使批準或決定逮捕權。而且由法院行使批準或決定逮捕權,中立性問題主要發生在審判環節,逮捕環節看似的中立性很可能導致審判環節的不中立。

四、結語

機關中立性是正當程序的要求之一,為實現實體公正和程序正義,批準或決定逮捕程序中還應當引入正當程序原則。批準或決定逮捕機關的中立與正當程序原則的結合,才能促進我國批準或決定逮捕權的正確運用。首先,我國檢察機關批準或決定逮捕程序中的書面審查為言詞審理,明確檢察官作出批準或不批準逮捕決定前應當面見犯罪嫌疑人,聽取犯罪嫌疑人的陳述和申辯。其次,檢察官應當聽取犯罪嫌疑人“無逮捕必要”的陳述,并對其陳述充分證實。犯罪嫌疑人提供證據或者提供其他條件能夠證明無逮捕必要的,不批準或者決定不逮捕。再次,對部分是否逮捕爭論較大的案件,應當舉行聽證會,由檢察官主持,偵查機關辦案人員、犯罪嫌疑人及其代理律師參加。特別是對檢察機關自偵案件批準或決定逮捕案件,應當舉行聽證會,通過程序正義避免機構不中立帶來的問題。最后,建立羈押環節的異議程序。犯罪嫌疑人被批準逮捕后,因情況變化可能不再符合逮捕條件,此時

應當變更強制措施,撤銷逮捕決定。

注釋:

[1]萬永海、孫連鐘:“程序正義與逮捕制度的正當性”,載《理論前沿》2003年第8期,第43頁。

[2]高一飛:“從部門本位回歸到基本理性——對檢察機關職權配置的思考”,載《山西大學學報》(哲學社會科學版)2008年第6期,第87頁。

[3]吳四江:“逮捕制度規范化研究”,載《云南警官學院學報》2007年第3期,第84頁。