和諧社會視域下政府信息化的風險分析

杜治洲

政府信息化促進了政府職能轉變、提高了行政效益，方便人民群眾，促進了政務公開，提升了

公共服務的質量，擴大了公共服務的范圍，有利于建設服務型政府，有利于構建社會主義和諧社會。

一、政府信息化在構建和諧社會中的作用

政府信息化有利于促進人與自然的和諧，有利于提高政府公共政策的公正性，有利于構筑良好的官民關系。

1、政府信息化轉變經濟增長方式，有利于促進人與自然的和諧

政府信息化是社會信息化的龍頭，政府信息化能夠帶動整個社會信息化的快速發展。而信息技術在全社會的廣泛應用促進了資源配置的進一步優化，使信息成為重要的生產要素和可重復使用的新資源。信息化已經成為推動傳統產業不斷升級和提高勞動生產率的新動力，成為先進生產力的代表。政府信息化帶動國民經濟的信息化，提高發展的質量和效率，降低物耗能耗，有利于建設節約型社會，促進人與自然的和諧發展。

2、政府信息化提高政府公共政策的公正性，保護弱勢群體、促進社會公平

社會是不是和諧，在很大程度上體現在政府所制定的公共政策能不能體現公平和正義。比如政府政策的傾斜導致貧富差距過大，就是影響社會和諧的一個重要因素。公共政策制定方面的一個重要問題是，如何對待弱勢群體。因為弱勢群體不像強勢群體能夠憑借著他們對社會財富的占有，直接或者間接地影響政府公共政策的制定。弱勢群體在爭取公共政策方面能力的下降，是導致社會不和諧的一個十分重要原因。而政府信息化促進了公共政策制定過程的公開、透明以及公眾的參與，提高了政府公共政策的公正性，有利于保護弱勢群體，促進社會公平。

3、政府信息化減少和控制腐敗，有利于構筑和諧的官民關系

有史以來，政府官員的腐敗都是導致社會不和諧的重要原因。因此，減少和控制腐敗是構建和諧社會的必要前提。政府信息化改善了政府組織結構，減少了政府層級，減少了官員尋租的機會。同時，政府信息化也促進了政務公開，是行政過程透明化，發揮了“陽光”的“防腐劑”作用。因此，政府信息化推動了廉政建設，有利于建立和諧的官民關系。

二、構建和諧社會必須防范政府信息化的風險

我們不僅要認識到政府信息化在構建和諧社會中的重要作用，還必須時刻警惕并防范政府信息化存在的風險。只有有效防范政府信息化過程中的風險，才能為和諧社會的建設提供必要的保障。政府信息化的風險主要是擴大數字鴻溝、投資風險與運行風險、固化現有的組織流程與行政控制強化等四個方面。

1、防范政府信息化可能擴大數字鴻溝的風險

數字鴻溝是指處于社會經濟地位上層的信息技術擁有者與處于社會經濟低層的信息技術缺乏者之間的差距。數字鴻溝就是不同主體對信息資源擁有與應用上的差異。數字鴻溝的問題其實質就是有關公平的問題。關于公平，作者贊成羅爾斯的觀點。羅爾斯說：“一種機會的不平等必須擴展那些機會較少者的機會”。“所有的社會基本善——自由和機會、收入和財富及自尊的基礎——都應被平等地分配，除非對一些或所有社會基本善的一種不平等有利于最不利者。”應該說，數字鴻溝表現在很多不同的領域，原因也很多。在這里，我們討論的是由政府信息化建設引起和擴大的數字鴻溝。政府信息化的發展有先有后，有快有慢，有優有劣，這就可能導致數字鴻溝的擴大。

政府信息化建設中的數字鴻溝不僅存在于世界范圍內不同國家之間，而且存在于一個國家內部的不同地區和不同群體之間。

在像中國這樣的發展中國家，由于信息基礎設施的差距、政府信息化建設力度的不同、人們觀念的差異等原因，數字鴻溝現象非常普遍。當前我國政府網站水平存在“東高西低”的現象。東部地區政府網站的發展水平遠高于中部和西部地區。不僅發展中國家存在數字鴻溝，一些政府信息化建設水平很高的發達國家如美國，也存在著數字鴻溝的問題。

從以上分析我們知道，在政府信息化不斷發展的情況下，數字鴻溝問題顯得非常突出。政府要根據造成數字鴻溝擴大的原因對癥下藥，做出相應的決策，盡量減少政府信息化對數字鴻溝的影響，以提高政府信息化的社會效益。但是，這并不意味著我們不要建設政府信息化了。一方面，政府信息化建設是大勢所趨，我們必須順應這個政府改革的潮流。第二，在某種程度上政府信息化建設也是縮小數字鴻溝的一種手段。落后地區的公眾之所以不能享受到與發達地區公眾一樣的政府服務，就是因為落后地區的政府信息化建設的落后。一旦政府實施了向落后地區傾斜的信息化政策，縮小了落后地區與發達地區政府信息化建設的差距，那么數字鴻溝問題也就迎刃而解了。因此，不能因為數字鴻溝問題而放松政府信息化建設。

2、防范政府信息化的投資風險與運行風險

政府信息化的建設風險主要表現在兩個方面：一是投資風險；二是運行風險。

政府信息化建設的投資風險，就是指由于各種原因導致政府信息化建設不成功而帶來的損失。不少政府部門在政府信息化建設過程中，由于對政府信息化的需求、目標、任務認識模糊，缺乏統一規劃，加上政府改革的滯后，政府信息技術人才的缺乏，出現過很多嚴重的問題。最終導致項目建設完成后，系統沒有達到預期的目標，不能發揮應有的效益，造成巨大的浪費。

政府信息化的運行風險，是指政府信息化管理和運行過程中出現的不利因素。政府信息化運行風險，主要來源于信息安全問題。政府信息化運行安全與否，取決于信息能否在網絡上安全傳輸。信息安全隱患會給政府管理帶來巨大的運行風險。近幾年來，黑客攻擊等信息安全威脅使發展信息安全技術的要求更為迫切。就拿美國來說，安全問題已成為影響美國政府信息化進程的癥結所在。從理論上說：無論政府信息化如何發達，都不可能把政府完全虛擬化，使所有政務完全依賴網絡進行。但問題的關鍵在于：如果技術隔離的安全度不夠高，勢必擴大物理隔離的范圍或影響政府信息化的廣度。較為顯著的實例是：2001年“9?11”恐怖襲擊事件發生后，美國增強了“本土安全”意識，將網絡安全的重要性提到預防“數字珍珠港”的全新高度。由此可見信息安全已成為制約一個國家政府信息化發展的關鍵問題，解決信息安全問題已迫在眉睫。

政府信息化建設是一項投資巨大的系統工程，涉及許多方面的問題，所以必須重視降低政府信息化建設的投資風險，提高政府信息化建設的有效性。另外，由于政府信息化所涵蓋的信息系統是政府機構用于執行政府職能的信息系統，政府機構從事的職能工作跟國家緊密聯系，所涉及的眾多信息都帶有保密性，政府信息化安全運行的重要性日益凸現。隨著政府信息化的不斷發展，如何降低運行風險、增強信息安全，已經成為世界各國普遍關注的重要問題。

3、防范政府信息化可能固化現有組織流程的風險

如果只是簡單地將傳統政務通過信息通信技術手段提供給公眾，就會導致現有組織流程的固化。

政府信息化固化現有組織流程，就是指在不實施政府組織重組和業務流程優化的前提下建設所謂的“政府信息化”，對政府組織以及工作流程進行自動化、信息化，從而使現有的政府組織流程因信息技術的滲透而更加牢固，最終導致無法進行新的組織變革。

引入最先進的技術可能非常有用，然而，在重新設計過程之前，它并非時時處處都有用。首先工作過程必須進行再造，然后才能自動化。自動化是有條件的，不是所有事務自動化都會帶來高效率。因為信息化投入的成本很高，所以，一旦外界施加組織變革的壓力時，政府部門就會非常被動：如果不變革，會有違抗上級命令或者故步自封的嫌疑；但如果要變革，前期信息化投入的大量財力和物力將變得毫無價值。所以，很可能就得過且過，最終無法實現管理創新。

我們可以打個比方：在一張空白的紙上可以畫出美麗的圖畫。可是，如果對一張已經胡亂涂鴉的畫進行修改，必定會是個可笑的結果，根本不可能達到期望的目標。那么，現在面臨的就是一張被涂鴉的畫，怎么樣才能把它變為美麗的畫呢？回答就是，將原有的畫全部擦掉，從頭開始畫。只有對現有組織流程進行優化重組之后，再實施信息化改造，以這樣的方式建設的政府信息化才是真正意義上的政府信息化，才會帶來政府管理效率的提高。

4、防范政府信息化可能強化行政控制的風險

政府信息化對政府管理的又一個負面影響，就是可能導致行政權力更為集中，從而使行政控制進一步強化。行政控制，是指行政領導者依據決策目標和決策標準對行政執行所進行的監督、檢查，以便發現問題，糾正偏差，保證行政決策按標準達成目標的過程。信息系統不僅可帶來效率的增長，而且還導致新的強大的控制手段的發展。在20世紀，官僚國家從直接的監控轉向官僚控制；現在，就基于信息的組織來說，則正在轉變成內嵌性控制。因此，政府信息化有可能導致行政控制進一步強化。

總之，盡管政府信息化在構建和諧社會的作用日益突出，各級政府也越來越重視借助政府信息化進行政府管理創新，但是我們也必須清醒地認識到政府信息化存在的風險，并在實踐中通過各種措施防范這些風險。只有將政府信息化的風險降低到最低限度，我國政府信息化建設才能穩步推進，和諧社會才能早日實現。

（作者系北京航空航天大學公共管理學院講師，博士后）