對財(cái)政學(xué)中政府非稅收入管理的再認(rèn)識

苑　梅

【摘 要】非稅收入是政府收入體系的一個(gè)重要組成部分。目前，我國在非稅收入征管過程中存在眾多問題，本文試圖從非稅收入的實(shí)際操作中發(fā)現(xiàn)問題，以尋求非稅收入的財(cái)政管理建議。

【關(guān)鍵詞】非稅收入 財(cái)政管理

一、政府非稅收入管理存在的問題

1.非稅收入認(rèn)識上的誤區(qū)和指導(dǎo)思想上的偏差

（1）政府財(cái)政收入偏重于非稅收入的趨向。世界主要市場經(jīng)濟(jì)國家的政府收入來源一般包括兩部分：一是國家稅收收入，二是政府非稅收入。其中，稅收收入是政府預(yù)算收入的主要來源，政府非稅收入在整個(gè)預(yù)算收入中所占比重不大。

（2）認(rèn)為地方政府及財(cái)政部門可以對非稅收入資金的隨意支配。按照國務(wù)院文件規(guī)定，政府及財(cái)政部門只能對專項(xiàng)資金以外的預(yù)算外資金結(jié)余進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)劑使用。但在實(shí)踐中，有的地方認(rèn)為既然非稅收入所有權(quán)歸政府，管理權(quán)歸財(cái)政，就不區(qū)分資金性質(zhì)，不按預(yù)算級次，對部門和單位收入的各類非稅收入資金采取簡單“一刀切”的比例調(diào)控方式，有的調(diào)控比例高達(dá)30%，不僅嚴(yán)重挫傷了部門和單位的積極性，而且影響了事業(yè)的正常投入和發(fā)展。

2.征管主體不明確，執(zhí)收行為亟待規(guī)范

在我國，非稅收入的征收是有各執(zhí)收單位自行征收，財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部沒有一個(gè)統(tǒng)一歸口的部門專司非稅收入征收管理，而行政性收入項(xiàng)目的審批權(quán)又是在發(fā)改委（物價(jià)部門）。這種多方征收、多頭管理的格局，肢解了財(cái)政管理職能，分散了非稅收入征管力量，增加了非稅收入管理成本造成了“以費(fèi)養(yǎng)人”局面，更是形成編制人員膨脹的主要根源。同時(shí)，現(xiàn)行執(zhí)收執(zhí)罰行為主要存在擅自出臺收費(fèi)項(xiàng)目、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大收費(fèi)范圍、違規(guī)使用票據(jù)以及隨意將行政事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)等，導(dǎo)致多收亂收，加重了社會(huì)負(fù)擔(dān)；另一方面則存在該收的不收，該罰的不罰，隨意減免，收人情費(fèi)，導(dǎo)致財(cái)政收入流失。

3.收費(fèi)項(xiàng)目偏多，非稅負(fù)擔(dān)較重

我國現(xiàn)行政府非稅收入范圍較廣，類型較多，非稅收入項(xiàng)目主要有行政事業(yè)收費(fèi)、罰款和罰沒收入、國有資產(chǎn)、資產(chǎn)有償使用及經(jīng)營收入、政府性基金、專項(xiàng)收入和其他收入等。其中，各項(xiàng)目中，行政事業(yè)性收費(fèi)收入和政府性基金收入在政府非稅收入中占主導(dǎo)地位。而與稅收負(fù)擔(dān)相比，早已超過了稅收負(fù)擔(dān)，形成了事實(shí)上的“非稅大于稅”的現(xiàn)象。

4.票據(jù)使用不規(guī)范，財(cái)務(wù)制度觀念淡薄

從財(cái)政票據(jù)使用情況來說，目前只有收費(fèi)票據(jù)和結(jié)算票據(jù)兩種，因票據(jù)種類單一，造成單位在開展某些經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)，不便操作，如行政單位開培訓(xùn)班收取培訓(xùn)費(fèi)、工本費(fèi)，開會(huì)收取會(huì)議費(fèi)、資料費(fèi)時(shí)，若開具收費(fèi)票據(jù)則無此收費(fèi)項(xiàng)目；如開結(jié)算票據(jù)，對方入賬報(bào)銷不符合規(guī)定。從其他票據(jù)來說，不少部門仍在使用專用票據(jù)，原來預(yù)算外資金管理制度中對不使用財(cái)政票據(jù)的收入沒有規(guī)定必須交納財(cái)政收入專戶；不少單位因使用其他票據(jù)的收入沒有交財(cái)政收入專戶。

5.非稅收入管理法制建設(shè)不完善

目前，非稅收入的管理從立項(xiàng)、定標(biāo)、征收、票據(jù)管理和資金使用各個(gè)管理環(huán)節(jié)沒有一套覆蓋全國的統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的法律法規(guī)，使得非稅收入無章可循或有章難循。同時(shí)，非稅收入的征管和使用安排存在較大的隨意性，缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制，造成各地政府的管理模式和

管理辦法不一樣，非稅收入管理難以規(guī)范，對違規(guī)行為難以約束。

二、完善非稅收入的財(cái)政管理

1.更新非稅收入思想，加大非稅收入宣傳力度

要逐步淡化預(yù)算外資金概念，盡快建立非稅收入新理念，要加大非稅收入概念的宣傳力度，使全社會(huì)都明確非稅收入是財(cái)政收入的重要組成部分，把思想統(tǒng)一到“所有權(quán)屬國家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)在財(cái)政”的共識上來，把規(guī)范政府非稅收入管理與加強(qiáng)稅收征管放在同等重要的位置，使各單位領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)務(wù)人員全面了解政府非稅收入管理的范圍、目的和意義，提高加強(qiáng)非稅收入管理的自覺性和積極性。積極尋求與紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等部門的配合，加強(qiáng)輿論對政府非稅收入管理的宣傳，把部門預(yù)算收入和支出表上的預(yù)算外資金項(xiàng)目調(diào)整為非稅收入和支出項(xiàng)目。

2.完善征管機(jī)制，規(guī)范執(zhí)收行為

（1）全面清理非稅收入項(xiàng)目，杜絕“三亂”現(xiàn)象。各級財(cái)政部門對非稅收入項(xiàng)目進(jìn)行全面清理，堅(jiān)決取消擅自設(shè)立和不合理的收入項(xiàng)目，堅(jiān)決核減超標(biāo)準(zhǔn)的收費(fèi)。建立非稅收入項(xiàng)目庫，對收入項(xiàng)目實(shí)行編碼管理。所有非稅收入項(xiàng)目按規(guī)定進(jìn)行設(shè)定和征收，任何部門和單位不得違反規(guī)定設(shè)定非稅收入項(xiàng)目、范圍和標(biāo)準(zhǔn)。

（2）實(shí)行收費(fèi)公示制度，提高收費(fèi)政策的透明度。執(zhí)收單位實(shí)行非稅收入項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、征收依據(jù)公示制度，財(cái)政和物價(jià)部門配合做好收費(fèi)年度審驗(yàn)工作，對年審合格單位的收費(fèi)情況要在媒體上予以公示，提高收費(fèi)政策的透明度，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。

（3）依法組織非稅收入的征收，不多征、少征或者擅自減免。各執(zhí)收單位按規(guī)定，依法組織非稅收入的征收，不得多征、少征或者擅自減免。對上下級分成的非稅收入，應(yīng)按照“就地繳款、分級劃解、及時(shí)結(jié)算”的原則，由財(cái)政部門及其非稅收入管理機(jī)構(gòu)通過財(cái)政匯繳結(jié)算戶定期劃解、結(jié)算，執(zhí)收單位不得直接上解或下?lián)芊嵌愂杖搿匈Y源和國有資產(chǎn)進(jìn)行出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃時(shí)按照公開、公平、公正的原則，采取拍賣、招標(biāo)等方式進(jìn)行，從而避免暗箱操作。

（4）深化部門預(yù)算改革，確保財(cái)政收支平衡。所有非稅收入全部納入部門預(yù)算管理，按照統(tǒng)一支出項(xiàng)目、口徑和標(biāo)準(zhǔn)，核定單位支出預(yù)算，充分挖掘非稅收入可用財(cái)力，增加財(cái)政收入，確保財(cái)政收支平衡。

3.完善預(yù)算機(jī)制，規(guī)范政府非稅收入管理

逐步將非稅收入編入部門綜合預(yù)算，統(tǒng)籌安排，增強(qiáng)預(yù)算的完整性、真實(shí)性和準(zhǔn)確性。逐步淡化部門與行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入等政府非稅收入的直接經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，取消“收支掛鉤”政策，按照“量入為出、收支平衡”原則，對預(yù)算內(nèi)、外的財(cái)政資金實(shí)行統(tǒng)籌安排和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)分配。除有特定用途的政府非稅收入或個(gè)別政府非稅收入需補(bǔ)償征收成本支出外，非稅收入原則上由政府統(tǒng)一安排使用，不與有關(guān)部門的支出掛鉤，不再實(shí)行結(jié)轉(zhuǎn)部門下年使用。

4.加快法制建設(shè)步伐，健全非稅收入監(jiān)督機(jī)制

（1）要盡快結(jié)束非稅收入征收管理無法可依的局面，加快非稅收入管理法律體系建設(shè)步伐，出臺政府非稅收入征管法，將非稅收入從立項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)、征收減免程序、上下級資金分成、財(cái)政部門在非稅收入管理工作中的職能以及支出使用等管理辦法以法律法規(guī)的形式固定下來，實(shí)現(xiàn)依法管理非稅收入。

（2）要繼續(xù)執(zhí)行和完善非稅收入政務(wù)公開和收費(fèi)公示制度，定期向社會(huì)公布非稅收入項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行掛牌征收，使繳款單位和群眾做到心中有數(shù)。

（3）要建立和完善非稅收入稽查、舉報(bào)、違規(guī)處罰和責(zé)任追究等監(jiān)督管理制度，對亂收亂罰亂用或應(yīng)征不征、應(yīng)罰不罰、隨意減免的違紀(jì)現(xiàn)象，通過各種媒體公開暴光，并依法給予處罰。四是要建立定期將非稅收入征、管、用情況向人大報(bào)告制度，自覺接受人大、審計(jì)的監(jiān)督。

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(作者單位：遼東學(xué)院，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)）