準公共產品供給企業的反壟斷問題研究

喬嬌嬌　張　彪

【摘 要】由于準公共產品供給壟斷企業造成的嚴重危害，對其反壟斷成為必要。這些企業多是因為政府的主導和保護，或依靠行政壟斷形成壟斷行為，因此，結合我國《反壟斷法》的施行，準公共產品供給企業的反壟斷應通過轉變政府觀念、改革管理體制和遏制行政壟斷幾個方面來規制其壟斷行為，保護社會利益。

【關鍵詞】準公共產品供給企業 行政壟斷 反壟斷

一、準公共產品供給企業形成壟斷的特殊原因

1.政府限制市場準入

在準公共產品供給領域引入競爭機制的改革中，政府并未將相關行業對市場開放。實際上，現有的壟斷企業就是傳統供給相關準公共產品的國有企業，或原政府部門通過改制組成的國有控股企業。政府做出這種決策是基于幾點考慮：第一，這些行業在生產和服務中存在自然壟斷，在市場中由一家企業生產比兩家或更多家企業生產能夠節省社會資源；第二，準公共產品相關行業大多關系到人們的基本生活和國民經濟的發展，更是維持國家長治久安的重要砝碼，一旦開放市場，允許自由競爭，惟恐被欲行不善之人所掌握，有損害社會公共利益與國家安全，因此不但嚴格控制準入，甚至實行壟斷經營。

2.政府與企業職責不分

改革開放以來，雖然國家建立了市場經濟，進行了現代企業改革，但政企不分的弊端并未完全消除。加上準公共產品供給企業本身具有公益性，政府需要進行一定的管制，因此，許多供給準公共產品的國有企業仍受政府部門高度控制，甚至國有企業本身就處于行業管理者的地位，對本行業所轄業務進行管制。在理論上，雖然政府是公共利益的維護者，但實際上同樣存在著自身的組織利益，所以政企一體的主管部門或國有企業為了壟斷所帶來的可觀收益，往往在引入競爭機制的過程中，利用強大的行政權力設置重重障礙，使非國有經濟難以進入公共產品供給領域，從而維持了由少數國有企業壟斷供給公共產品的局面。

可見，我國準公共產品供給領域的壟斷企業的形成，一部分是政府的合理性考慮，而另一部分原因則完全是由于政府及其所屬部門為了追求狹隘的不法利益，運用強制手段，限制競爭，

侵害市場公平競爭秩序的行為。

二、準公共產品供給企業形成壟斷所造成的危害

由于準公共產品與廣大公眾生活密切相關，因此，一旦這個領域出現壟斷企業，所造成的危害將會比一般私人產品供給領域更為廣泛和嚴重：

1.企業運營成本高，效率低。在缺乏競爭的環境下，準公共產品供給壟斷企業沒有動力改善技術、提高生產或管理效率。巨大的運營成本，臃腫的機構，落后的管理以及底下的效率，無疑對企業自身的發展造成嚴重影響，同時，對于該行業生產技術的進步也會造成阻礙。

2.準公共產品物差價高，數量少。企業運營成本高，效率低，必然導致其提供的準公共產品往往不但價錢高，而且品種少、質量低下，服務態度也極為惡劣，無法滿足廣大公眾日益增長的需求。

3.消費者利益受損。準公共產品為日常必須品，所以其消費群范圍廣，基本上涵蓋整個社會，而且這些產品通常替代性產品較少甚至沒有，這樣，少數企業壟斷供給的狀態使消費者在準公共產品領域喪失選擇權，處于完全被動的地位，其利益因此將受到嚴重損害。

4.公眾對社會公平的質疑以及對壟斷福利的抱怨長久不衰，必然對社會的安定、和諧造成威脅。

三、準公共產品供給企業反壟斷措施

根據上述研究可以看出，現存準公共產品供給企業的壟斷狀態基本上是在政府主導或保護之下形成的，因而，現行的法律或政策都放任了其中大部分壟斷行為，如我國現行《反壟斷法》第七條規定“在經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業，國家對其經營者的合法經營活動予以保護”。因此，對于準公共產品供給壟斷企業壟斷狀態的破除涉及到政府和主管部門的利益，具有復雜性，不可能像規制私人產品供給領域的壟斷一樣僅僅通過完善和貫徹法律就能夠達到效果，而是要多方配合，對制度、政策進行有效改革。由于這些壟斷企業要么涉及自然壟斷性業務，要么關系國家安全，對其規制也應分類進行，對于必要的壟斷狀態也應予以保留，并通過完善監管手段進行控制：

1.政府放松管制，縮小壟斷經營范圍

一個現代服務型政府，意味著不應封閉和壟斷準公共產品的生產與供給。開放準公共產品供給領域，不排斥市場力量的參與和競爭，往往有利于提升準公共產品供給服務的質量，更好地改善民生。因此，政府首先要在適當的領域放松管制，這是準公共產品供給企業反壟斷的首要步驟。

對于非自然壟斷性行業，如郵政業，在保留涉及國家安全，需要專營的私人信函郵遞業務必要專營之后，其他的領域應當廣泛的放開準入，引進競爭機制。引入競爭與反壟斷是一物的兩面，允許其他經營者，主要是非國有經濟進入，與國有企業展開競爭，原壟斷企業的優勢地位就容易被破除。而對于自然壟斷性行業如電力工業，應當根據經濟、技術條件將自然壟斷縮減至盡可能小的范圍。保留經營自然壟斷性業務的企業的優勢地位，典型的就是各種公用事業網絡如電網和基礎電信網的運營者，通過嚴格的管制，要求它們承擔更多的法律義務。

2.改革管理體制，嚴格分離政府與企業職責

政企不分是準公共產品供給企業反壟斷的重點。要做到政企完全分離，應該從制度功能著眼，一方面應當使企業成為真正的法人實體。將國有企業實施股份制改造，從單一的投資主體轉向多元投資主體，而國家在控股企業中僅以投資主體出現，而非行政管理者的身份參與企業營運。但是也要注意的是，政企分離并不意味著對這些準公共產品供給企業放任自流。由于準公共產品具有一定的公益性，政府還是要進行一定的管制。這可以通過在政府成立專門的管理機構來實現。當然，管理機構的人員應當與企業人員完全分離，不能通用。

3.完善并貫徹實行《反壟斷法》，遏制行政壟斷

我國《反壟斷法》雖然賦予了一些公用企業壟斷地位的合法性，但其第七條也明確規定“不得利用其控制地位或者專營專賣的地位損害消費者利益”，因此可以看出，作為壟斷的最強大法律規制手段的反壟斷法對那些主要的準公共產品供給壟斷企業的行政壟斷的態度也是明確禁止的。另外，《反壟斷法》第五章第32條至第37條還規定了行政機關不得濫用行政權力，制定含有排除、限制競爭的等相關內容。但由于頒布至今的時間尚短，而且執法經驗不足，時機尚未成熟，與《反壟斷法》配套的40多個實施規則的出臺還需要一定的時間。所以，對于行政壟斷的遏制可以通過完善并切實實行《反壟斷法》來實現。

綜上所述，一些并不具有自然壟斷性質的準公共產品企業一旦出現壟斷行為，將會造成對社會經濟造成嚴重危害，因此對其反壟斷勢在必行，我們應通過轉變政府觀念、改革管理體制和完善《壟斷法》幾個方面來規制其壟斷行為，保護社會利益。

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(作者單位：鄭州經貿職業學院經濟系）