應對突發公共安全事件的幾個問題

徐金豐

摘要突發公共安全事件有其必然性和客觀性。目前我國應對突發公共安全事件的決策理念和決策的制定方面都存在一些問題，應該轉變觀念，明確方針，加強基層工作。

關鍵詞公共安全事件；突發；應對；決策

中圖分類號D60文獻標識碼A文章編號1672-2426(2009)05-0057-02

目前我國突發公共安全方面的問題較為突出，突發公共安全事件應急機制還不十分健全，國家公務員預防和處理此類事件的能力尚有欠缺。因此，亟待加強應對突發公共安全事件的教育，完善應對機制和措施，以預防和減少突發事件，控制、減輕和消除突發事件引起的社會危害，保護人民生命財產安全，維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序。

一、突發公共安全事件的主要因素

1新的社會矛盾的存在和激化。我國公共安全問題呈現境內與境外相互滲透、人民內部矛盾與敵我矛盾相互交織、歷史遺留問題與新問題相互影響和錯綜復雜的局面。民族分裂勢力、宗教極端勢力、暴力恐怖勢力(即“三股勢力”)無時無刻不在尋找時機圖謀顛覆國家政權和破壞社會安寧；各種刑事案件發案量居高不下，犯罪的組織化、職業化和智能化愈加明顯；殺人、綁架等暴力犯罪現象愈發頻繁，群死群傷、爆炸、投毒等惡性案件時有發生。2008年發生在西藏拉薩的打砸搶燒事件和發生在各地的襲瞀事件，以及北京奧運會前后發生的破壞圣火傳遞活動，就是“藏獨”、“東突”等“三股勢力”挑起的事端，反映著復雜的社會政治背景。與此同時，人民內部由經濟利益或感情糾葛引起的群體沖突事件也有升級，有些當事人甚至采取群毆、殘殺、綁架、滅門等過激行為而使矛盾轉化。例如，發生在上海的殺害多名民警事件、發生在云南的橡膠農與警察沖突事件、發生在安徽的沖擊和燒毀縣政府大樓事件、發生在南京的農民與鐵路施工單位工人群毆事件，以及由房屋動遷、建設用地補償和承包土地流轉而引發的各種糾紛等等，就是由于利益驅動、分配不公、官民關系緊張、政府處置不當等原因而引發的典型案例。

2重大自然災害的不可避免。我國特有的地質構造和自然地理環境，使其成為遭受自然災害包括氣象災害、海洋災害、洪水災害和地震災害最嚴重的國家之一。資料顯示，我國有2／3的國土面積不同程度地受到洪水威脅，平均每年有10個熱帶風暴在我國沿海登陸，崩塌、滑坡、泥石流等地質災害頻繁發生。沙塵暴和沙塵天氣掩埋農田草場，阻斷交通，污染環境，已經成為區域性的災害。我國地震的特點是頻率高、強度大、分布廣、震源淺，有22個省會城市和2／3的百萬以上人口大城市位于地震高危險區。1976年唐山大地震全城覆沒，死亡24萬人；2008年四川汶川“5.12”特大地震更是給人們留下了難以撫慰的傷痛。此外，外來有害生物如線蟲、馬鈴薯甲蟲和薇甘菊等的入侵，平均每年造成的直接經濟損失超過500億元。

3重大和特大安全事故的頻繁發生。近幾年我國環境安全形勢異常嚴峻，生產安全事故總量較大，發達國家上百年工業化進程中出現的問題在我國集中凸現。據統計，我國平均每年發生各類安全事故100萬起，死亡10萬余人，傷殘70萬人，造成的直接經濟損失超過2500億元。影響較大的如2005年松花江水重大污染；重慶天原化工廠爆炸；唐山特大瓦斯爆炸：2006年京滬高速公路淮安段重大運輸事故導致大量的液氯泄漏；2007年湖南鳳凰縣堤溪沱大橋坍塌；2008年膠濟鐵路列車出軌相撞；重慶開縣井噴，等等。我國是以煤炭為主要能源的國家，近些年礦難事故接連發生，屢治不止。究其原因，一是天災，二是人禍，即受經濟利益的趨使，官商勾結，地方保護，破壞環境，損毀資源，牟取暴利。此外，建筑業存在的“豆腐渣工程”以及機動車不斷增多和違章駕駛等情形也不斷地在制造災難。從管理和技術角度上看，我國安全生產基礎工作薄弱，國有企業安全生產投入明顯不足，私營企業生產技術條件落后，事故隱患大量存在。

4藥品、食品、重大傳染性疾病等衛生安全問題的嚴重威脅。從當年的“大頭娃娃”事件到現今的“三鹿奶粉”事件，以及多起由食物和藥品不安全因素致人傷亡事件，食品和藥品安全等與人們生命攸關的問題引起全社會的廣泛關注。雖說國家加強了這方面的立法并采取了嚴厲制裁措施，但收效甚微，食品和藥品的不安全因素依然嚴重地威脅著人們的健康和生命，人們的生活缺少安全感。近年來，我國重大傳染性疾病肆瘧。全球新發現的30多種傳染病在我國已經有半數被發現，有的釀成了嚴重災害；有些雖然還沒有傳入我國，但隨時都有傳人的危險。人們對2003年“非典”疫情記憶猶新，現今“禽流感”又備受關注。有資料統計，我國鼠疫疫源地范圍在過去13年內增加了1倍；霍亂發病雖保持在較低水平，但大面積流行的潛在因素依然存在：艾滋病病毒感染者達84萬人，感染人數為亞洲第2位，全球第14位，疫情波及31個省、自治區、直轄市。

二、突發公共安全事件應急決策中存在的主要問題

1應急決策理念方面。一是缺乏憂患意識，忽視對突發公共安全事件應急決策重要性的認識。如前所述，突發事件(無論是自然災害還是事故災難)總是會發生的，因而應對突發事件決策應該是現代社會一種“常態決策”。由于長期在和平環境中搞經濟建設，使得我們的一些同志只注重經濟決策，把“突發事件”誤認為“偶發事件”，或把“應急決策”當成“臨時應對決策”，事件發生時忙于應付，事件平息了又忘之腦后。二是缺乏民生意識，忽視珍惜人的生命。突發事件給社會經濟生活帶來嚴重危害，給國家、集體和個人財產造成巨大損失。應急決策應該把什么放在第一位?是財產還是人的生命?是國家、集體利益還是個人利益?以往的決策常常不能以人為本，淡看人的生命和私有財產，片面強調“為國家利益犧牲個人利益”，把對人的生命的搶救放在其次。三是缺乏法律意識，忽視法律在預防和處置突發事件中的作用。突發事件涉及諸多民事的、刑事的、行政的以及相應程序的法律問題，解決不好非但不能很好地制定和實施應急決策，還會引發新的社會矛盾。長期以來，我們處理突發事件主要靠經驗、政策、臨時措施、領導者的權威以及局部的社會動員。2007年11月1日我國開始施行《突發事件應對法》，該法對突發事件的含義、處理突發事件的方針和措施、中央和地方政府在突發事件中的應急職責、公民和法人在突發事件中的權利義務等都作了明確規定，成為指導和規范突發事件應急決策的基本法。對這樣一部重要的法律有的領導者卻不甚了解甚至全然不知，其法律意識之淡薄可見一斑。四是缺乏現代意識，忽視社會的和國際的救援力量。當前，應對突發事件早已突破國界而成為全人類的共同活動。而我們的某

些決策往往缺少社會和國際元素，他們或借口“引起社會恐慌”而封鎖消息，或只強調“自力更生”而輕視或者拒絕外援。“5.12”汶川抗震為我們帶來了全新的理念——“大愛無聲，大愛無疆”，不少國內外慈善組織、自愿者和其他社會組織出錢獻力，奔赴救援第一線，成為抗災不可或缺的力量。實踐證明，將災情信息及時向社會公布，就會獲得全社會乃至全球的支援。

2應急決策制定方面。一是在決策的時間上滯后。應急決策不能等待突發事件到來之后，而應未雨綢繆，及早制定。事件發生前應有監測和預警，經科學論證后制定出各種預案；事件發生時選擇最有效的方式應對；事件處置和救援的過程中就應考慮恢復與重建的問題，抓緊制定這方面的預案和規劃。有的基層政府不做自己的決策預案，事件突發后等待上級拿出預案，結果貽誤了時機。二是在決策內容上缺少重要項目。有些決策偏重對突發事件的處置和救援，而忽略對突發事件的前期預防和應急準備，即忽略監測和預警；有些預案的設計簡單粗糙或有遺漏，如無安全事件的法定四級分類(特大、重大、較大、一般)，應急措施與危害性質、范圍、程度不相適應，避難場所無定位，應急征用的單位或私人物資災后無返還和補償措施等。三是決策程序不民主。許多決策往往由領導者憑個人經驗作出，民眾參與渠道不暢通，網民意見更少有關注；決策中不吸納專家意見，不設“專家信息庫”；許多公共安全事件并非由政府而是由社會媒體首先披露，而披露者常常受到不公正待遇甚至受到打擊和報復。四是決策主體還存在盲點。《突發事件應對法》規定所有單位都應當建立公共安全突發事件管理制度，事件發生時使用自己單位的應急預案。這一強制性規定并沒有在所有單位得到落實，不少單位以為應對突發事件是政府的事，不知曉這也是自己的法定職責，政府也沒有遵照這一規定對所屬單位進行嚴格督促檢查。

三、應對突發公共安全事件的舉措

1努力提高全體社會成員特別是國家公務員和各部門、單位主要負責人劉公共安全事件的認識，增強全民公共安全風險意識，提高避險教助能力，為此：一是要加強應對突發事件的組織建設，各市縣都要建立一支招之即來、來之能戰、戰之能勝的搶險專業隊伍；二是要做好各類專業人員的培訓工作，培訓班應當把有關應對突發事件的法律、專業知識作為主課。三是要加強應對突發事件的宣傳教育和演練活動，普及有關突發公共安全事件的知識。掌握預防、應對、維權本領，使之常備不懈。

2努力貫徹“預防為主，預防與應急相結合”的應對突發公共安全事件的基本方針。為此：一是加強組織建設，即加強兩個體系(重大安全事件風險評估體系和應急預案體系)建設和兩種制度(應急管理體制和社會動員機制)建設，根據應急決策中的分級負責、條塊結合、以快為主的原則，國務院和地方各級政府都要加強自身的應急決策機構特別是綜合協調機構建設，明確決策機構職責與分工。二是加強協調機制，包括中央與地方的協調、地方相鄰地域(省、市、縣)的協調、專業應急指揮機構與民間組織的協調。協調工作的內容主要是應急措施的實施、人員和救援物資的調配、信息及其網絡的使用等，政府和社會上已有的信息、咨詢及教育訓練機構要緊密合作，建立信息共享體系并保持相對的獨立性，為決策者提供多種決策方案供其選擇。三是做好人員(政府、駐地部隊、單位的主要負責人)和物資(裝備和器材)以及場地(儲備和避難所)的準備，以便屆時迅速組成地方“應急小組”，滿足實施各種預案所需財力和物力。同時，組織專家調查突發事件危險區域和危險源，建立“專家信息庫”和搶險預案。

3加強基層政府(縣、區)應對突發公共安全事件應急決策的制定和實施。縣、區是突發公共安全事件的危險區域和危險源所在地，救災任務十分繁重，中國地域遼闊，地質結構復雜，不能只靠中央制訂全國通用的萬能方案，也不能只靠中央派人援救。公共安全事件發生時，發生地縣、區政府的決策是否迅速正確，決定著救災搶險工作的成敗。《突發事件應對法》特別規定地方政府在事件發生時必須及時向上級或越級報告災情，并立即采取應對措施。為此，首先必須選好縣、區一把手，他們必須能擔此重任，獨擋一面；其次是加大中央和上級對縣、區的支持力度，包括人員、財政、物資方面和應急決策方面的支持。同時，要嚴懲官商勾結、瞞報或謊報災情、謠言惑眾、發國難財等腐敗丑惡行為，嚴肅追究失職者的法律責任。

責任編輯侯琦