美國軍援政策新變化探析

劉　晶

美國是近現代西方對外援助的發起國，其軍事援助完全服務于美國的國家利益。21世紀的到來引發了一個新的問題：美國如何把軍事銷售用于對付一個正在全球化的世界?進入新世紀以來，美國軍援政策也呈現出“與時俱進”的特點，發生了一些變化，耐人尋味。

“9·11”事件是美國軍援政策的分水嶺

“9·11事件對美國的沖擊反映在這個國家的各個方面，其軍援政策的重大調整就是表現之一。整個冷戰時期的美國對外軍事援助一直以“反共”為主線，蘇聯解體后，美國國內曾一度淡化了對軍援的重視。直到“9·11”事件發生，美國開始重新強化軍援政策，“反共”也被“反恐”所取代，主導了21世紀美國的一切軍事援助活動。以“9·11”事件為分界點，美國軍援政策的變化主要體現在以下兩點：美國以反對恐怖主義為名，新增了大量受援國。

“9·11”事件后，小布什政府迅速增加了大量的軍事援助。美國最大的軍事援助項目“對外軍事資助”(FMF：Foreign Military Financing)從2001財年的35.7億美元增加到2003財年的41.2億美元，并且在2002財年的預算中追加了3.725億美元的FMF資金用于反恐。受援國家包括阿曼，尼泊爾，埃塞爾比亞和吉布提?！皣H軍事教育與訓練”(1MET)計劃在2003財年預算中達到了8000萬美元，比2001財年的5800萬美元提高了38％。

巴基斯坦白1998年核試驗后一直受到美國制裁，但在“9·11”后，美國急需得到地理位置關鍵的巴基斯坦對其在阿富汗戰爭中的支持，迅速恢復了對巴基斯坦的軍事援助。美國2006財年對巴基斯坦的軍事援助資金達到3億美元，比2004財年翻了一倍。據巴基斯坦《黎明報》今年7月25日報道，美國政府已決定將把原本4月計劃用于資助巴方更新或維修海上巡邏機、武裝直升機及購置導航設備的一筆2.26億美元反恐援助款項，用于資助巴方改進升級其F－16戰機的航空電子雷達設備、地面導航設備以及實時通信設備。

為了幫助反恐同盟的成員國，2004年美國政府向獨聯體國家提供了總計3640萬美元的軍事援助資金。其中，烏茲別克斯坦獲得1100萬美元的軍事援助，作為回報，烏茲別克斯坦同意美國在其領土上建立“半永久性”的軍事基地。另一個最大受益國是格魯吉亞，也得到1000萬美元的資金，其他獨聯體受援國還有吉爾吉斯斯坦、烏克蘭、亞美尼亞、阿塞拜疆、摩爾多瓦、土庫曼斯坦和塔吉克斯坦。尤其需要強調的是，阿塞拜疆和塔吉克斯坦在2001年還是美國的制裁對象。

冷戰后期，因為美蘇爭霸的需要，非洲成了一個軍事援助集中地。但在冷戰結束后，其國際地位總體下降，得到的外部援助也大幅減少?！?·11”事件的發生同樣打破了非洲地區的平靜，自2001年起美國就增加了對非的發展援助。2004財年結束時，美國對該地區的援助實際增長56％，2000-2005年則實際增長了78％?！皩ν廛娛沦Y助”(FMF)對撒哈拉以南地區的資助從2000財年的1200萬美元翻番至2006財年的2400萬美元，受援國也從1個增加到了9個：“國際軍事教育與訓練”計劃也從2000財年的810萬美元增加到2006財年的1100萬美元，增幅達35％，參與國從36個增加到47個。

“9·11”帶動了美國政府對軍援相關機構的改革

美國因“全球反恐戰爭”而產生的安全援助項目共11個。其外援觀念和許多其他援助國不同，一個突出的特點是將外援的首要目標定義為“國家利益”。美國軍援的變化和調整始終強化這一“政治武器”發揮的作用，即為美國的國家利益服務。

2008年4月15日，美國國防部長蓋茨在聽證會上呼吁國會將美國對外軍事援助項目的主導權從國務院移交給國防部，并賦予國防部這一權利永久化。蓋茨提出這一要求的理由是，美國的軍事援外項目是美國一項關鍵和長期的軍事任務，與國防部以外的其他政府部門無關，而有關權限和撥款機制也應由國防部主導。國務卿賴斯對蓋茨的提議表示贊同，并肯定了國防部在軍事援助方面不可替代的作用?！?·11”發生之前，美國的軍事援助項目傳統上是外交工作的一部分，由國務院管轄。美國國務院是外援政策領域里最重要的機構，國會根據國務院依據美國外交和安全政策的需要和標準提出的受援國地理分布意見來確定受援國、援助領域和援助配額，之后負責實施和管理的是國務院和國防部。但在“9·11”之后，國防部在軍援方面開始日益占據主要位置?！?·11”事件帶給美國的重創，促使美國政府機構間(inte ragency)為加強安全領域協作而進行職能整合。如此一來，部門間、利益集團間的相互牽制對美國軍援造成的不利影響將有可能得到更好的控制。

經濟利益是美國軍援政策永恒的標尺

早在40年前，政治學大家漢斯-摩根索(HansMorgenthau)就曾指出“自馬歇爾計劃迄今，美國一切對外軍事經濟援助，都表現了相當深刻的外交政策意義，幾乎都著眼于短期或長期的戰略利益，政治或者經濟的安全利益……”。

盡管“9·11”后的美國軍援都打上了“反恐”的標簽，但其新的軍援目標分布卻無法掩飾美國對戰略資源——石油的迫切需求。正因為擔心石油供應問題，從2001年到2004年，美國最大的10個石油進口國得到的軍事援助增加了3.5倍，從2001財年的1220萬美元增加到2004年的5800萬美元。尼日利亞不僅符合美國迫切找尋石油的需求，同時符合美國反恐戰爭盟友的條件，所以美國對尼日利亞提供的軍事援助從1999年的9萬美元上升到2003年的40075-美元。

“9·11”之后的五年時間里，美國直接的商業銷售額較前五年增加了約660億美元，翻了11番。曾經受制裁的國家，如印度、巴基斯坦，亞美尼亞、阿塞拜疆，以及塔吉克斯坦等都因為美國“反恐”的需要而被解禁，因而拓寬了美國軍售的銷路。在非洲，美國軍援的主要對象國有阿爾及利亞、乍得、吉布提、埃塞俄比亞、肯尼亞、馬里、毛里塔尼亞以及尼日爾。這些國家有的以石油工業為主，有的擁有豐富的礦產資源，其中吉布提地處非洲東北部亞丁灣西岸，扼紅海進入印度洋的要沖，是世界聞名的“石油通道上的哨兵”。僅從這些國家的地理位置就不難看出，美國是在優先考慮受援國在地緣政治中的戰略地位的基礎上選擇受援國的。實際上，美國軍事援助在世界地圖上投棋布子的背后，隱藏著它深刻的石油危機。20世紀90年代，美國依靠國際市場廉價的石油保持了連續12年的高速增長，但自20世紀90年代末以來，動蕩不安的國際石油市場成為了美國經濟陷入低迷的一個重要原因。2002年，美國自產石油只有2.8億噸，而石油消費量約為8.9億噸，占世界石油消費總量的1／3左右?！?·11”事件

的發生使美國認識到過分依賴中東石油的危險性，因此重新重視非洲。根據美國國家情報委員會的評估，美國從西非的石油進口在石油進口總額中所占比例將從2000年的16％上升到2015年的25％，超過從中東進口石油的比重。美國能源部在2007年的報告中也指出，到2025年，美國從非洲的能源進口將占美國總進口的24％。因此美國近年來對非洲地區油氣的投資日益增加：對赤道幾內亞的總投資已超過110億美元，對尼日利亞和安哥拉的投資也在增加。而美國Anadarko石油公司是阿爾及利亞和埃及最大的外國石油生產商。美國在乍得的石油生產中也占有重要地位，在乍得一喀麥隆石油管道項目中投資達40億美元。

嚴峻的形勢讓美國認識到，獲得廉價石油就必須控制石油輸出國組織(OPEC)并抑制別國國際能源戰略的實施。為了實現這一目標，軍事援助就成為了美國的重要手段。舉例來說，為了將中亞五國，尤其是與中國接壤的哈薩克斯坦、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦三國納入其能源戰略之中，美國用軍事援助引誘哈薩克斯坦政府放棄了中哈石油管道項目。與此同時，美國自2002年起，每年翻倍美哈聯合軍事演習的次數。美國對哈軍售在2007-2008財年的預算2000多萬美元。

即使對以色列，美國的援助也不是無償的。根據美國政府規定，約73％的對外援助物資須在美國國內采購。為保證以軍能利用外資采購到由本國研制的軍事裝備，大多數以色列公司只能漂洋過海同美國防務公司密切聯系，或在美國設立分公司，以色列苦心研制的武備要拿到美國去生產，專利問題也亟待解決。

全球戰略部署調整是美國軍援的行動綱領

軍事援助不同于發展援助、人道主義援助等其他援助形式的根本之處在于其“軍事”屬性。美國全球戰略部署調整主要體現在四個大方向上：適當減少了在歐洲的駐軍，尤其減少在西歐的駐軍j調整在韓國，日本的部署，增加在關島、澳大利亞、東南亞的力量，目的是在亞太地區建立雷達基地，以建設導彈防御計劃所需的衛星跟蹤設施；繼續保持在中東、中亞以及南亞地區的軍事存在，除進一步鞏固在烏茲別克斯坦，吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、哈薩克斯坦的等國力量外，謀求在印度、巴基斯坦的軍事準入與基地使用權，除繼續擴大在吉布提軍事基地的規模外，還向突尼斯、摩洛哥、阿爾及利亞、肯尼亞、加蓬，塞內加爾等非洲國家尋求基地使用權，港口、機場和其他設施的戰時準入權。

行動綱領變了，美國的軍援政策也隨之而變。在2007財年美國國務院提交的共計48億美元的軍援預算中，體現出美國軍援與美國全球戰略部署調整的對應變化關系：以色列和埃及依然占據最大份額，對歐洲及西半球的援助有所減少，巴基斯坦(3億美元)和約旦(2.06億美元)躋身第二類受援國行列；增加對黎巴嫩和印度尼西亞的份額，分別為480萬美元和650萬美元；國務院提議將對非洲的維和資金增加到7690萬美元，將包括蘇丹(4140萬美元)和利比亞(1480萬美元)和跨撒哈拉反恐怖主義行動計劃(1 680萬美元)，為在亞洲實施的“地區海上安全方案”(The Regional Maritime Security[nitiative)分配了200萬美元，目的是幫助印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓和泰國等亞洲沿海國家提升信息共享能力。不難看出，美國軍援只是因變量而已，真正的自變量是美國的全球戰略利益。

2007年2月布什總統批準了美軍建立非洲司令部的計劃，在反恐名義的外衣下，隱藏著加強美國在非洲的軍事存在，進而控制石油資源，為美國的國家利益服務的意圖?！氨M可能地少花錢多辦事”是包括軍援在內的美國外援的共性，美軍成立非洲司令部，有利于建成一個更加有效的、由非洲人領導的軍事干預力量，從而減少美軍的直接介入。

綜上所述，美國軍事援助政策變化的背后，實質上是“9·11”事件的沖擊力、經濟利益的驅動力和全球戰略的導向力三者共同作用的結果。維護動態發展中的國家利益就是美國軍援政策萬變不離其宗的原因所在。