美、日的啟示

袁晨雨

公益律師陳岳琴說:“相比美、日這些公益訴訟已經高度發達的國家,中國的NGO生存狀態實在惡劣。我們需要正視公益訴訟發達國家的成功案例,逐步完善NGO組織對環境保護的監控職能。”

“不開口”仿佛是中國環境公益訴訟中一條難以名狀的潛規則——污染方不想開口,受害方不敢開口,這中間自然包含了許多莫衷一是的理由。然而,有一點卻是不變的,中國環境公益訴訟的雙方普遍認為,公益訴訟是建立在算計和被算計的博弈體系下的斗智不斗勇,在繁雜利益糾纏的趨勢下,沉默永遠是“金”科玉律。

“與‘江陰案類似的所有中國環境案訴訟中,受害方往往對訴訟有太多顧慮,對訴訟能否獲取利益存有懷疑,加上這是一個公共事件,受害人還多少會存有推諉心理。”中國著名公益律師陳岳琴向《新民周刊》記者闡述了自己的觀點。當然,造成民眾三緘其口的最主要原因還在于,中國的公益訴訟法案還夠不完善。與之形成鮮明對比的是,美國的環境訴訟法案經過多年來的改善,其先進程度已達到了令人咋舌的高度:提出對原告的人身傷害或經濟損失并不是必要的,而提出美學上的損害就已足夠了。

無獨有偶,作為世界環境公益訴訟法案最完善、NGO體系也最發達的美國和日本,它們的公益環境訴訟案的“啟蒙教育”都誕生于上世紀60年代,而且都是小眾的民間團體所掀起大眾“環保”效應后的產物。重窺美、日公益訴訟的啟蒙案例,我們應該得出一點警示和提示:公益訴訟需要振臂疾呼者站出來說話。

如此看來,公益訴訟并不存在東西方文化的差異,只是我們尚缺勇氣,它在中國的出現和發展反映了公共利益保護在中國是那么緊迫需要,只是它在21世紀頭十年的末尾才匆匆走入群眾的視野也值得我們引起我們深思,“中國公民太缺乏公益訴訟意識,總是以個體行動,猶如一盤散沙,要完善中國公益訴訟體制,推廣NGO勢在必行。”曾因美國Storm King案親赴美國哈德遜河考察的陳岳琴說,“相比美、日這些公益訴訟已經高度發達的國家,中國的NGO生存狀態實在惡劣,不但無法注冊,還容易被人扣‘高帽,更沒有類似美國NGO那樣有基金在背后維持運作。我們需要正視公益訴訟發達國家的成功案例,從中吸取經驗,逐步完善NGO組織對環境保護的監控職能。”

Storm King的NGO標本

上世紀60年代初,為緩解紐約用電高峰期的供電壓力,一家頗有“淵源”的電力公司ConsolidatedEdison向政府提出,要在哈德遜高地的Storm King山上建造一座泵式儲蓄水電站。ConEd公司對該計劃的過度的熱情,自然是始于其潛在的豐厚利潤:公司能額外地為其客戶提供能源以此牟利。另一方面,由于水電站的施工能提供大量的就業機會,迫于經濟大蕭條的惡劣情勢,一些地方居民也為這項污染工程投出了贊成票。

哈德遜河被譽為美國早期商貿的“絲綢之路”,在眾多美國作家和哈德遜河流派的畫家作品的行云走筆間,都曾描繪過哈德遜高地的風光美景。然而,蓄水電站的浩大工程不僅要“改造”山頂,還要在居民區中開辟一條38.1米寬的道路,毋庸置疑,這將對哈德遜高地的風俗地貌、文化氛圍造成巨大的損害,引來了許多當地環境保護主義者一致反對。

1963年11月,在一位名叫史蒂芬·杜根(StephenDuggan)的環境保護主義者提議下“哈德遜優美環境保護協會”孕育而生,這個協會的成員個個大名鼎鼎:前美國司法部長羅伯特·肯尼迪、著名演員詹姆斯·卡格尼……還有一大批優秀的律師以及基金資助的專家們自愿申報參加。他們每月要派發近2.4萬封郵件,并接收來自48個州2.2萬人的捐助。很快,他們便以“工程存在美學和文化損害”之名向批準該工程的聯邦電力委員會(FPC)提出申訴。

無獨有偶,另一批哈德遜河沿岸的漁民也在ConEd公司豎起了大大的“反對”標語牌。哈德遜高地不僅有著深厚的文化積淀,更是亞特蘭大海岸漁業兩大基地之一,其中最重要的漁業產品是帶狀鱸魚,占據了美國帶狀鱸魚市場60%到80%的市場份額,然而,電站非法排放的有毒物質卻毒死了河域內大量鱸魚,令眾多漁民嘩然而起,并將證據呈給了電力委員會。

可是,電力委員會在頒發許可證時,通常只要考慮發電站是否需要和公司是否有能力承建這兩個因素,根本無須顧慮居民和漁民的生活,而Con Ed公司更將環保團隊的反對運動嘲諷為“一些當地夢想家以自我為中心的抱怨”。結果,聯邦電力委員會在舉行公開聽證會后,還是批準了該工程。

在一位深得民心的律師勞埃德·加里森的幫助之下,該協會不依不饒地向第二巡回上訴法院提起了對聯邦電力委員會的訴訟。在當時,美國法院普遍認為,經濟利益是起訴的必要條件。Con Ed公司的律師蘭德爾·勒博夫緊緊抓住了這個審判的關鍵點,語調傲慢地論述電站的強大功能,并稱原告只是一些“井底之蛙”并沒有訴訟資格。此外,Con Ed公司還承諾對工程做出改進:將輸電線從抱怨的鄰居上方移開、在入口處設置魚類監視屏,并建立多樣的公園和娛樂設施。上訴法院最終還是認可了聯邦電力委員會已經施行的必要程序,且維持聯邦電力委員會對該工程做出的許可。

就在所有人以為協會又將大敗而歸之際,協會在Con Ed公司施工中一個稱為印第安點發現了一個核反應堆,引起了檢查機構的注意。檢查機構發現電力委員會最初關于工程對漁業的影響的結論簡直是彌天大謬:印第安點每年將會殺死上億噸的小魚和幼苗,根據科學鑒定推斷,整個電站引發的污染效應將會是印第安點的兩倍之多。1974年5月,上訴法院做出因為出現新的漁業影響數據而需要重新聽證的決定。

Con Ed公司在與協會的這場戰斗中不僅耗費了整整15年的時間,更雪上加霜的是,Storm King工程遲遲無法動工。1980年12月,協會還是取得了最終的勝利,雙方最終達成了一項協議,并簽署了稱為“哈德遜河和平條約”的文件。“因為ConEd最終沒有盈利,這也導致了這場訴訟最后沒有涉及到金錢的賠償問題,法院要求ConEd公司必須將所有工程項目改造成公益娛樂設施,對公眾開放。”陳岳琴律師總結道。這場沒有涉及金錢賠償,且被美國法律專家和環境保護主義者稱做美國現代環境公益訴訟的奠基之作,終于落下了帷幕。

Storm King案還促成了自然資源保護委員會(NRDC)的成立,NRDC公開的檔案中對這場訴訟作了此般記述:此前鮮有聯邦司法機構否決諸如聯邦電力委員會等機構的決定的先例,而且傳統上,法官并不情愿處理專業之外的技術事項。而且,它為環保組織開啟了一扇門:確立了通過訴訟保護美學和其他非經濟利益的司法審判標準,也開創了律師和非政府組織利用訴訟來推動環境保護的新時代。“Storm King案后,美國河流保護NGO團隊如雨后春筍般冒出,他們把它叫做‘Water Keeper,美國近60條主要河流都有自己的環保NGO組織。”從Storm King案的后續工作中,陳岳琴更察覺到了一種NGO發展的有效模式,“哈德遜河流也成立了自己名為‘Hudson King團隊。直到現在,肯尼迪家族至今還是這個NGO組織的贊助者之一。”

“青空財團”打開“一扇窗”

日本二戰后,百廢待興,在追求經濟高速增長的過程中,政府卻沒有繼承明治維新時的公害對策。“把1960年的日本大都市圈和工業都市的狀況描述為‘地獄一點都不為過”,青空財團的創始人之一森協醫生描述著40年前的日本環境狀況:“當時,日本市民的健康損害已不堪設想。出現這一問題的原因主要是市場和政府兩方面的失靈造成的。”

《紐約時報》曾把日本稱為“土建國家”,60年代的日本,因工業發展引發的公害事件相繼發生:兩次大面積水俁病的爆發,累計患者超過2萬人;由極其罕見的鎘中毒而引發的疼痛病患者就達到了129人;四日市的大型聯合企業污染則導致1,000人的患者出現;大阪市1960年有160天被煙霧所籠罩。其中,污染最嚴重的西淀川地區多數時間里空氣中的SO2含量都達到了1-3ppm,大大高于了標準線。

那年,年輕的森協醫生不過而立之年,有一次他在赴西淀川醫院建址視察的路上,順路造訪了居住在附近一家病戶。森協脫掉了自己的鞋子款步走入客廳,就在女主人轉身要去廚房為他泡茶的時候,淺色榻榻米上一塊塊黑色的污跡引起了他的注意,于是他就好奇地問道,這是你們家的貓打架時弄上去的嗎?這家人的女主人看了一眼身旁自己的兒子,長長地嘆了口氣,眼神滿是憂傷,她跪下身子在森協耳畔說道:“是我兒子哮喘發作時候痛苦難熬,指甲抓著榻榻米而留下的血跡。”

森協說,這戶人家的情況不是一個特例,當時的西淀川這種情況實在是不勝枚舉,僅這一個區就有2000名患者,“當時的大阪市西淀川區由于工廠排放出來的黑煙和汽車尾氣,受到了十分嚴重的污染,甚至白天都感覺天空灰蒙蒙的。”“為了子孫后代,希望能還我們清澈的藍天和布滿展翅飛翔蜻蜓的街道。”懷著這一美好的心愿,再加上之前的那段經歷,森協醫生于1978年同大阪市西淀川區的受害患者們一起組建了一個申訴團隊,自己作為原告團長,將西淀川區周邊的污染企業和作為道路管理者的政府告上了法庭,引起了社會廣泛矚目。“森協醫生對日本最高法庭所提出的訴狀,是日本歷史上第一次追究工廠廢氣以及汽車尾氣造成的復合大氣污染責任方的訴訟。”由于其經久不衰的轟動效應和首開先河的創舉,日本法律學家甚至在近30年后還把這個案子編入了大學法律學院的教科書內。

這場曠日持久的訴訟直到20年后的1996年才終于解決。1995年,經過4次訴訟,高等法院判決政府需簽署“公害對策實施協議”,西淀川公害審判才終以和解收場。原告不僅從被告企業那里獲得了39億9千萬日元和解金,而且污染企業還被責令要擔負對公害地區的安全和健康社會的重建的責任。

西淀川公害案最大的看點還在于它給我們所帶來的公益訴訟的賠償金環保再利用的啟示。經過法院裁決,被告企業支付的和解金中的15億日元用于環境的恢復建設,而另一部分則作為基本財產。以和解金為基礎,森協創辦了公害地區再生中心:“青空財團”,自己就任財團的理事長。在與公害地區的受害者們妥善調節之后,賠償金由青空財團”這個以環境再生為目的的非盈利組織派用,不另分配給個人,而用于環境再生經費。

這樣的行為對社會產生了巨大的影響。此后,在公害審判中勝訴的川崎、水島、尼崎、名古屋等公害患者也同樣拿出賠償金用于環境的再生事業。“在恢復自然方面,為了凈化琵琶湖,滋賀縣開始了把圍湖所造之地回歸內湖的計劃。并且滋賀縣環境生活協同組合限制米的生產,在休耕的農地上栽種油菜,收獲后榨得的色拉油給學校食堂食用,廢油用在汽車和發動農用機械上,他們正在建立這種完全循環的方式。這種油菜模式從滋賀縣開始,正在向全國推廣。”森協為日本民眾從90年代開始的環保意識的崛起感到莫大的安慰,“從身邊開始保護地球環境的運動,終于在日本開始了。”