環境公益訴訟的“中國式”困局

黃　祺

中國污染受害者通行的維權步驟是:上訪——暴力——上訪,萬不得已才想到法律。黃田港村的居民同樣照此辦事。在環境污染事件面前,“法律”這種現代社會最文明的武器,被視作最“下策”的選擇。這樣的局面背后,有著復雜的“中國式”背景。

公益啟蒙

提起中華環保聯合會起訴江陰港集裝箱有限公司的案子,黃田港村村民的態度有些曖昧,這與之前記者的預想,相距甚遠。

“我之前是支持打官司的,但后來想一想,官司贏了又能怎樣呢?紅粉污染能徹底解決嗎?我們老百姓能得到什么好處?”村民劉惠恩坐在自家的方桌旁,出口成章,這個問題顯然經過他長久的琢磨。記者在黃田港村走訪,提起碼頭帶來的紅粉污染,大多數村民都很憤怒,但提起打官司,很多人不愿多說,悄悄地走開了。

正如劉惠恩自己所說,他態度的轉變,主要基于兩個原因:一是不信任法院的執行能力,二是對于沒有直接的賠償表示不滿。

此次公益訴訟的訴狀上,一共提出了四點訴訟請求:

一、判令被告立即停止侵害,使港口周圍的大氣環境符合環境標準,排除對港口周圍居民的妨礙;

二、判令被告立即對鐵礦粉沖洗水進行處理,消除對飲用水水源地和取水口產生的危險(威脅);

三、判令被告立即將黃田港(錫北運河)和港口附近的下水道恢復原狀,鐵礦粉泥作無害化處理;

四、本案訴訟費用(含鑒定費、律師費)由被告承擔。

在劉惠恩看來,這些訴訟請求中,只有第一條與村民們的利益有關,但就算這一條,他也不相信,法院真的能夠讓港口的鐵礦粉污染徹底停止。劉惠恩寧愿相信政府的承諾——今年堵路事件以后,5月14日,江陰市政府召開專題會議,研究黃田港村村民圍堵事件,會議紀要中,政府承諾江陰港集裝箱有限公司的鐵礦粉經營點,將于2010年年底以前搬遷,黃田港村的紅粉污染,將徹底結束。

村民們對打官司不感興趣,更重要的一個原因是,此次公益訴訟中,沒有要求企業對黃田港村村民進行民事賠償。對于村民的這些想法,公益訴訟案代理律師之一吳曉宇也非常清楚,他曾經向村民解釋:“我們這是公益訴訟,不包括對你們的民事賠償。你們的賠償要求,應該通過另外的訴訟來解決?！钡?村民是否能夠理解公益訴訟的意義,吳曉宇感到不太樂觀。

“公益訴訟,不是為特定一些人的利益,而是為整體的環境利益、社會利益而提起訴訟。村民想要得到民事賠償,但沒有能力打官司,他們可以申請法律援助。公益訴訟和法律援助,是完全不同的概念。”對于黃田港村村民的曖昧態度,中國政法大學環境法教授王燦發這樣評價。在王燦發看來,黃田港村村民在此次公益訴訟中的表現,正好反映中國“公益訴訟”的尷尬境地——很少有人知道什么是公益訴訟、公益訴訟案例一片空白、公眾因為不能得到“直接”利益而對公益訴訟漠不關心。

這是一個公益精神有待啟蒙的年代。王燦發舉了一個例子,來說明公益訴訟的定義。江蘇石梁河水庫庫區,曾受到上游企業排放污水的污染,庫區進行網箱養魚的97戶農民,因為水污染受到重大經濟損失。這97戶農民申請法律援助以后,向污染企業提起訴訟,最后獲得了總計500多萬元的賠償。污染還造成了庫區野生魚群的大量死亡,總計大約600多萬元的損失,但法庭沒有判定企業對這部分損失進行賠償。

王燦發教授指出,這個案件中,農民對自己利益的伸張,屬于一般民事訴訟的范圍,而野生魚死亡要求的賠償,就是公益訴訟的范疇。“有具體的受害人的,就不是公益訴訟。”

誰來“管閑事”?

正因為環境公益訴訟沒有具體的受害者,所以,公益訴訟,可以通俗地理解為“管閑事”。在一個“各人自掃門前雪,哪管他人瓦上霜”的傳統文化下,誰來“管閑事”,是環境公益訴訟可能得到突破的關鍵。

無錫中級人民法院環保法庭趙衛民庭長告訴記者,無錫環保法庭成立時,法庭把檢察機關,作為擔當公益訴訟原告主體最重要的期待。按照定義,檢察機關是代表國家行使檢察權,以維護法制的法律監督的機關,檢察機關應該也有責任維護國家的環境利益,根據現有的國情,檢察機關擔當環境民事公益訴訟原告是完全切實可行的。

但是,趙衛民發現,真正回到實踐中,情況卻不是想象的那樣?！皺z察機關的其他法定的職能任務非常繁重,加上法律規定的不明朗,給檢察機關額外加上環境民事公益訴訟的責任,也不現實。”

還有一個“隱性”的原因是,檢察院角色的特殊性。檢察機關是監督法院工作的機構,如果讓檢查機關成為原告,站在法庭上與被告平起平坐,似乎有違之前檢察院“法律監督者”的角色定位?！爸灰菍Σ竟?就有輸有贏,也就是說,檢察機關作為原告有可能敗訴。但同時,檢察機關又有抗訴的權力,它自己敗訴,自己提出抗訴,可以嗎?”趙衛民庭長分析。

出于這樣的考慮,無錫環保法庭把原告期待擴展到熱衷于環境保護事業的社會組織的身上,但由于中國社會組織力量弱小,它們依舊未能承擔起“管閑事”的重任。王燦發教授長期致力于推動社會團體提起環境公益訴訟,但他發現,很多社團法律力量非常薄弱,甚至根本就沒有法律人才,所以他們很難很快地拿起法律武器。

公益律師的缺乏,也是公益訴訟的一個軟肋。王燦發教授一直呼吁允許建立公益性質的律師事務所,但到目前為止,除了特批成立的“北京市東方公益法律援助律師事務所”以外,以“不營利”為特征的公益律所,還無法得到批準。缺少這樣的公益法律人才,公益訴訟也少了一個重要的支柱。

正因如此,中華環保聯合會起訴江陰港集裝箱有限公司得到立案,被視為NGO公益訴訟的“破冰”之舉,受到了社會廣泛的關注。趙衛民庭長認為,中國的環境公益訴訟,在將來還是應該期望社會組織。

法律能否對抗地方利益

面對那些損害整體環境利益的污染者,法律真的能夠“藥到病除”嗎?黃田港村村民傾向于否定的答案?！斑@樣的案子,告到包青天手里才有用!”黃田港村冷老太太,完全不相信打官司能讓碼頭整改。

環境污染案件判決和執行之難,在以往層出不窮的污染事件中,顯露無疑。由于制造污染的企業,往往是一個地區重要的經濟支柱,法院在審理案件和執行對制造污染企業的判決中,常常受到來自地方政府的壓力和干擾。法律在GDP面前,常常偃旗息鼓。

為了強調環保法庭對判決的執行能力,無錫環保法庭明文承諾:“對拒不履行人民法院生效裁判法理文書的責任人或者企業、單位及時采取強制措施,確保執行工作威懾力?！钡珜τ诃h保法庭究竟能給污染者多大的束縛,庭長趙衛民也不敢有十足的底氣。“我們只是在嘗試運用最現代的法律武器,對付為了積累財富而不惜破壞環境的最原始的惡魔?！?/p>

福建“屏南綠色之家”會長張長建,最能體會污染官司打起來有多難。屏南是福建一個偏僻的小縣城,上世紀90年代,縣城里建起一座生產氯酸鹽的化工企業,是當地重要的經濟來源?；S與縣城居民為鄰,“距離縣政府只有1公里”。

當地居民發現,化工廠制造的污染,造成周邊植被死亡,當地癌癥高發。經過上訪、媒體曝光,化工廠污染不但沒有減輕,反而繼續擴建。后來,污染受害者得到了王燦發教授負責的“中國政法大學污染受害者法律幫助中心”的法律援助,受害者們開始向法院提起訴訟。

“2002年11月立案,一直拖到2005年才開庭。這么久不開庭的原因,說是找不到鑒定機構來做污染鑒定?！睆堥L建是受害者之一,本來,因為得到專業律師的法律援助,受害者們對走法律途徑充滿了信心,但立案后石沉大海的局面,讓他們受到了嚴重的打擊。

法院一審判決工廠停止侵害,賠償受害者24萬多元。受害者們對判決不滿,認為“停止侵害”這樣的要求太過空洞,沒有執行力,向福建高院上訴,高院最終維持了原判。

“污染沒有停止,他們馬上還要擴建第三期工程。”張長建認為,一場耗時3年的官司,并沒有解決化工廠污染問題。打完官司以后,張長建最大的感受是:“怕打官司了,時間太長,精力、財力都耗不起。”

對法律的失望,讓屏南受害者又回到了上訪的老路上。“我們剛有人從北京上訪回來,每年都要去2趟?！逼聊鲜芎φ哂没S賠償的錢,建立了一個民間組織“屏南綠色之家”。記者問會長張長建,是否考慮以民間組織的身份打一場公益訴訟的官司,來解決化工廠污染問題。張長建尷尬地回答:“我們還沒能注冊呢。我們從2002年開始,每年向民政部門申請注冊,但因為找不到主管部門,民政局不給注冊。2007年,民政局發通知取締了我們?！焙唵蔚卣f,“屏南綠色之家”目前是“非法組織”,自然無法取得原告資格。

民間環保組織“淮河衛士”負責人霍岱珊認為,無錫環保法庭NGO公益訴訟第一案能夠立案,是一個巨大的進步。但同時,他的顧慮是“法官是否能夠獨立地行使審判權”,“企業可以調動各方面的資源,官司打不下去”。談到公益訴訟,霍岱珊說,像“淮河衛士”這樣的草根組織“輸不起”。所以,在對抗淮河污染制造者的斗爭中,霍岱珊選擇了與污染企業“面對面談判”加新聞曝光的方式?！拔覀兪┘拥膲毫?關系到它明天能不能開工?！被翎飞赫J為,在淮河污染這樣復雜的問題上,他們的“土辦法”更加有效。

從以往的經驗看,面對關系地方利益的污染者時,法律的約束能力顯得弱小。但趙衛民認為,不應該因此而放棄新的嘗試和突破?！爸匾氖菃映绦?現在第一個NGO公益訴訟立案了,我相信已經引起地方政府部門、司法部門的關注,這本身就有意義?！壁w衛民說,重要的是實踐,而不是無休無止的爭論。

正如趙衛民所言,啟動公益訴訟法律程序,已經對被告——江陰港集裝箱有限公司造成了壓力。按照法律程序,江陰港集裝箱有限公司在立案后向法庭提供了一份“答辯狀”和環保部門的檢測報告,“答辯狀”中承諾了為減少鐵礦粉污染而采取的一系列措施。

7月23日,已經看到“答辯狀”和鑒定報告的吳曉宇律師告訴記者,環保法庭將安排一次原、被告的會面,雙方當面進行證據指認,到時候,他會對被告承諾的內容和鑒定報告的內容,提出一些質疑。