中國ＮＧＯ公益訴訟破冰

黃　祺

中國環境公益訴訟迎來“破冰”之舉。如果“第一案”可以引發更多的社會組織以原告身份起訴污染者,那么,那些糾纏多年的污染“腫瘤”——淮河問題、太湖問題、滇池問題……也許可以得到一個新的“治療”方案。

紅霾籠罩黃田港村

5月,長江邊上的黃田港村,本該草長鶯飛,可是,別說什么花花草草,黃田港村村民們在自家后院種的一點蔬菜,已經是草已不草,菜亦不菜,萎靡的葉面上覆蓋著一層密密的紅色粉末,早已看不到植物原本該有的顏色——這是黃田港村被紅霾籠罩的第六個年頭。

紅霾其實是鐵礦粉,從一墻之隔的碼頭上飄來,黃田港村的村民們把鐵礦粉簡稱為紅粉。碼頭屬于江蘇省江陰港集裝箱有限公司,從2003年開始,這家公司的業務從原來的集裝箱物流運輸,擴展到鐵礦粉的裝卸、運輸。鐵礦粉從貨運船上卸載到碼頭,再從碼頭裝車運輸出去,整個作業過程是“全裸的”,只要是天晴有風,隨風揚起的鐵礦粉就會像附近骨之蛆,向黃田港村居民區襲來。

抱怨和憤怒的情緒,如龍卷風的能量,一天一天地積蓄,今年5月,村民們發現紅粉污染越來越嚴重,他們決定,一定要拿出行動來。村里幾十名老老少少,相約圍堵在離江陰港集裝箱有限公司碼頭大門大約100米的地方,截斷了港口貨車的通行,圍堵持續了一個星期。

現場火藥味十足,陳桂芬65歲,也在堵路的人群中。“后來警察來了,把我們幾個老太太拉上車,開車的司機勸我:別吵了,吵到江陰沒有用,吵到無錫也沒有用。”由于警方的介入,圍堵的村民被驅散開,堵路事件告一段落,但村民心中的不滿,一點也沒有減少。

“我當然也去了,堵了一個星期。他們不敢抓我們年輕人,就把年紀大的抓上車。”一位年輕人看到記者,主動上來帶記者查看黃田港村被紅粉污染的地方,他嗓門很大,情緒有些激動。“我們反映了這么久,還是沒解決,你們一定要好好調查調查!”有村民后來告訴記者,堵路的場面從2005年開始,每年都要爆發,2008年停歇了一年,今年重新出現。

江蘇省江陰市,顧名思義在長江之南,是一個依靠發達的水上運輸和工業而繁榮的蘇南城市。黃田港村緊挨著長江,無論是古代還是今日,江陰正因為這黃田港而繁盛。王安石當年巡視江陰黃田港曾賦詩贊曰:“黃田港口水如天,萬里風檣看賈船。海外珠犀常入市,人間魚蟹不論錢。”

黃田港村村民自古守著天然良港,看慣了南來北往的商賈客船,但他們沒有想到,為江陰帶來滾滾財源的碼頭,會給黃田港村帶來揮之不去的紅霾。

“今天已經好多了,昨天下了大雨,紅粉被沖得差不多了。你們要等晴天來看,到處都是紅粉,吃飯的時候不能開窗,要不然菜碗里面都是紅粉。”黃田港村是江浙農村常見的格局,每家每戶蓋了自己的兩層、三層小樓,毗鄰而居,只能容一輛汽車通過的馬路串起各家樓房,形成社區。

村子與外界聯系的大路,正是碼頭的運輸通道。黃田港村北面,就是江陰港集裝箱有限公司的碼頭,離碼頭最近的一家,院子距離碼頭圍墻只有幾十米。近年,這家公司每年經營的鐵礦粉達到上百萬噸。

“快,你們快上來看。”92歲的馮亞珍老人,上樓梯的步伐有些焦急,從她家三樓的窗戶往外看,可以清楚地看到碼頭上堆成山一樣的鐵礦粉,最近的一堆僅距50米左右。一些鐵礦粉堆上搭著幾塊網布,有幾堆干脆就是裸露的。“我家的紗窗,一個月要洗幾次,刮風的時候不能開窗睡覺,要不然紅粉就就撲滿床褥。”

馮亞珍老人家樓下不遠,有一幢老式的公共廁所,粗糙的水泥墻面上刷了白涂料。記者看到,廁所朝碼頭方向的那一面墻,已經變成暗污褐色,而不朝碼頭的墻,卻是白色。

一張村民提供的照片,顯示了紅粉肆虐時黃田港村的情形。一輛停在室外的摩托車,像剛從地里挖出來一樣,渾身披著紅色的粉塵。記者問,這是不是摩托車在室外停放一夜后的結果,一位中年婦女高聲回答:“什么一夜,兩三個小時就這樣了。”干燥的冬季,是黃田港村人最害怕的季節,西北風一刮,紅霾就來了。“最近幾年,我們村里得癌癥的特別多。”劉惠恩自己患的是肺癌,4年前做了手術,村里一位30多歲的年輕人,得的是鼻咽癌。“如果說這些癌癥跟鐵礦粉一定有關系,我也拿不出證據來,但我自己覺得肯定有關系。要說舉證,我們不是專家,不該由我們舉證。”劉惠恩參加了癌癥病友協會,學了很多醫學知識,分析起鐵礦粉和癌癥的關系,非常理性。

紅粉,是碼頭給黃田港村帶來的最嚴重的困擾,但危害還不止這一個。碼頭的貨物裝卸,不分白天黑夜,時不常地,哐當哐當幾聲巨響,把黃田港村村民從睡夢中驚醒。“我們半夜打110,都打了好幾次了。”不僅如此,裝著貨物的重型卡車,半夜從碼頭開出來,轟隆隆呼嘯而去,靠大路住的村民,如棲雷區,整夜整夜地臥不貼席。

為何“堵路”

7月28日,記者探訪江陰港集裝箱有限公司碼頭。一進碼頭大門,眼前就是成堆的塊狀礦物和鐵礦粉,部分貨堆被雨布覆蓋,但并不嚴實,一些鐵礦粉堆一半裸露在外。由于前一天剛剛下過暴雨,碼頭多處積水,上百平方米大的積水水塘,由于混合了地面沖刷的礦物質,完全呈紅色。可以想象,如果不是暴雨,碼頭地面一定完全被散落的礦粉覆蓋。

接近碼頭大門的地方,設置了一個簡易的沖洗設施。記者看到,一輛大型卡車裝載了貨物開出碼頭,在經過沖洗設施的時候,兩側的水管噴出的水,只能達到車輪三分之一的高度。卡車經過沖洗設施后,只有車輪基本得到清潔,而車廂依舊灰頭土臉,大搖大擺地開出了碼頭。

正是因為存在這些作業環節上的問題,只要遇到干燥有風的天氣,鐵礦粉就蔓延開來,影響黃田港村村民的生活。“我認為很簡單,如果你這個鐵礦粉,像面粉一樣裝成一袋一袋的,就不會到處飄了。當然,對于企業來說,成本就高了,所以他們不這樣弄。”劉惠恩還是很理性地議論著,甚至愿意幫企業出主意。

村民們并不是沒有嘗試“和平”的方式。從2004年開始,黃田港村就嘗試著與江陰港集裝箱有限公司溝通,希望公司能夠減少紅粉的危害。“當時公司承諾我們說,以后會調整產品結構,少做鐵礦粉,多做鋼材、木材。”陳桂芬說。但是,諾言并沒有得到兌現,相反,村民們覺得碼頭上鐵礦粉貨物越來越多,紅霾不僅沒有減輕,反而越來越嚴重了。

江陰港集裝箱有限公司曾嘗試著從其他方面安撫黃田港村民們的怨氣。“公司給我們建了健身器材,從2007年起,每家每年補貼水費500元,2008年開始是每年600元,補貼的范圍是最靠近碼頭的88戶人家。”劉惠恩告訴記者。

但是,并不是所有村民都領情。“我不要它的水,我性命要緊。這個紅粉吸進去有危害的,我生了病,吊一瓶鹽水多少錢?”村民冷老太太,一邊說一邊揮舞手中的掃把,她一家三代住在村里,最后,她補充一句:“我75歲了,我還會說謊嗎?”

這幾年,村民們從來沒有放棄向環境部門反映黃田港村受鐵礦粉污染的情況。2005年開始,村民們每年都要到江陰市信訪局上訪,一年去不止一次。“每次去都是幾十個人一起,人少了人家不理你。”他們還曾向當時的市委書記寫信。2008年,江陰港集裝箱有限公司對黃田港村民進行了一些補償,但污染日甚一日,仍然讓村民們苦不堪言。

幾年上訪的結果,讓村民們感到很失望,村民們覺得,最終還是只有堵路這樣的辦法,最行之有效。

要不是一位居民把投訴電話打到中華環保聯合會,黃田港村“上訪——暴力——上訪”的循環,不知道要持續到什么時候。中華環保聯合會環境法律中心督查訴訟部部長馬勇告訴記者,法律中心有一個面向全國的投訴電話,他們每天都要接到各地很多污染投訴。在接到這位居民的投訴以后,由于被投訴企業地處無錫環保法庭的管轄范圍,法律中心開始對這個投訴進行了調查和研究,最終決定要做一次環境公益訴訟的實驗。

NGO公益訴訟第一案

中華環保聯合會是一家非政府組織(NGO),接到投訴信后,中華環保聯合會法律中心的工作人員和志愿律師一起,到江陰展開調查。在以往的工作中,中華環保聯合會經常接到類似的污染投訴,但這一次不同,律師們發現,也許,黃田港村的投訴,可以讓中國第一起以NGO為原告的公益訴訟,成為現實。

江蘇金易律師事務所王建民和吳曉宇兩位律師,是中華環保聯合會的志愿律師,他們參加了黃田港村投訴的調查。吳曉宇告訴記者,一開始,中華環保聯合會并沒有明確走公益訴訟道路。但在實地調查后,律師們認為,碼頭的鐵礦粉污染,不僅對周邊居民產生影響,鐵礦粉裝卸、運輸過程中,還對空氣、河流、植被造成了污染。也就是說,碼頭的污染對環境造成損害,如果中華環保協會對江陰港集裝箱有限公司提起訴訟,就應該符合“公益訴訟”案件的定義。

“公益訴訟”,對于很多人都是個陌生的詞語,在法學界也存在爭議。一個大家普遍接受的定義是,為整體的環境利益、整個社會的利益而提起的訴訟,就是公益訴訟。在《環境影響評價法》中,有關于“公益環境利益”的概念。但是,公益訴訟多年來只停留在學界的爭論和媒體的呼吁中,中國司法歷史上,還沒有出現過一起以NGO為原告身份的環境公益訴訟。所以,中華環保聯合會,只能像剛剛學會走路的嬰兒一樣,試探著前行。

中國可以嘗試環境公益訴訟的地方不多,但無錫,占據了一個最大的優勢——2008年3月,無錫中級人民法院環保法庭被正式批準設立,在法庭文件——《關于環境保護審判庭審理案件管轄的若干規定》中,環保公益訴訟的原告主體資格是:各級檢察機關、各級環保行政職能部門、環境保護社團組織、居民社區物業管理部門。

國內目前只有貴州、云南和江蘇設有三個環保法庭,無錫中院環保法庭,是最早明確允許環保社團組織以原告身份提起公益訴訟的法庭。

作為熱心公益的律師,吳曉宇在之前與環保法庭工作人員接觸中了解到,環保法庭非常歡迎NGO提起環境公益訴訟,這樣,至少在原告身份的合法性上,環保法庭會給中華環保聯合會開綠燈。

無錫環保法庭的這個規定,是民事訴訟中原告身份的一個突破。《中華人民共和國民事訴訟法》第108條規定,起訴必須符合的條件是:“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。”像中華環保聯合會這樣的社會組織,在污染事件中是“第三方”,與污染沒有“直接利害關系”。

盡管無錫環保法庭已經有明文規定,但作為第一個吃螃蟹的人,吳曉宇也沒有把握,法院一定能夠允許立案。“我研究了很久,翻了很多相關的條文,最后才形成了現在的訴狀。”為了確保起訴符合公益訴訟的定義,又同時讓法庭準予立案,律師們動用了很多技術上的措施。

為了讓訴訟符合“公益”定義,在訴訟的“事實和理由”中,除了黃田港村居民生活因紅粉污染、碼頭作業噪聲受到影響外,還增加了一個重要的理由:“被告江蘇江陰港集裝箱有限公司在每天凌晨5時左右,派人沖洗場地上的鐵礦粉,沖洗廢水未經任何處理,直接排放下水道,沖洗廢水經黃田港(錫北運河)流到長江,無錫市、江陰市飲用水取水口均在其下游”。此外,關于飄散在空氣中的鐵礦粉的危害,除了影響居民生活環境,還加上了“嚴重影響周圍空氣質量”。

另一個“雙保險”的措施是,設立了兩個原告。在訴狀上,一個原告是黃田港村村民朱正茂,另一個是中華環保聯合會。吳曉宇把訴狀送到無錫中院立案庭的時候,立案庭的工作人員看著訴狀上“中華環保聯合會”的名字,告訴律師:“我要向上級請示一下”——對于法庭工作人員來說,也是頭一次遇到這樣的被告。“我說:你們環保庭規定社會組織可以作為原告,你要是拿不準,就交給環保庭的工作人員來確認,如果他們說不允許,你再退給我也不遲。”

7月6日,吳曉宇得到法庭準予立案的通知,立案的過程比他預想的要簡單很多。

“破冰”之難

接到中華環保聯合會的訴訟,無錫市中級人民法院環保法庭庭長趙衛民很欣喜,環保法庭等這“第一案”已經等了一年多。趙衛民立即責成合議庭審查訴訟主體資格,并采取了相應訴訟措施。

趙衛民介紹,無錫環保法庭的建立,與2007年夏天轟動全國的無錫太湖區域藍藻水污染事件,有直接的關系。作為江蘇經濟發展勢頭最強的城市,無錫市時刻面臨著各種污染事件的威脅,藍藻污染飲用水帶來的全城恐慌,給無錫市環境保護提出了新的社會課題。此后,政府把對環境保護的重視程度,提到更高,在這樣的背景下,無錫環保法庭誕生,它也是全國第二個專門從事涉環保案件審理工作的專業審判庭。

當初誕生的時候,環保法庭就被視為“新生事物”,得到特殊的“厚愛”。與其他普通法庭不同,環保法庭建立了刑事、民事、執行三合一的審判模式。這樣的設計,是為了保證審判和執行的效率。

當然,環保法庭最重要的特色是,它明確規定受理環保公益訴訟案件,這類案件原告主體資格的規定,突破了現有民訴法對原告主體的限制。“環境污染案件,有很高的技術要求,如果個人來起訴,是非常弱勢的。社會組織擁有更多的資源和能力,如果說環境公益訴訟要有所突破,就必須讓社會組織成為原告。”趙衛民說。

而且,案件合議庭的審判長蔣依澄認為,允許社會組織成為原告,并不與民事訴訟法沖突,從民事權利人的廣義上來講,環境污染危害每一個人,包括許多人所集聚在一起的組織機構,環境受益人也就是權利人,都可以承擔維護環境公益的責任。

當初,媒體和社會對環保法庭主張受理環境公益訴訟,投入了巨大的期待,輿論認為,環保法庭將促成NGO環境公益訴訟的熱潮,那些原本難以解決的污染事件,將迎來法律的重拳。有法律人士甚至評價,擔心社會組織濫用訴權,造成環保法庭的工作負擔。

只可惜,大家擔心的景象沒有出現,相反,一年多以來,環保法庭一直處于“等米下鍋”的狀態。

按照趙衛民庭長的說法,無錫環保法庭對于環境公益訴訟案件立案條件的要求,是依照民訴法規定的一般立案條件進行程序性審查的,并沒有特別的限制。“只要能舉出表象的證據,我們就可以立案。比如,你家世代生活在這條河邊,你爺爺活了80歲,你爸爸活了60歲,到你這一代,很多人40歲就去世了。一個社會組織認為這個現象與這條河的污染有關系,你就可以來起訴污染這條河的企業。”趙衛民說,按照舉證倒置的原則,法庭將要求被告企業自己提出證據,來證明他們對河水的污染沒有責任。

對于起訴社團的注冊地點,環保法庭也沒有限制。“北京的也好,上海的也好,只要你起訴的案件發生在無錫,你的起訴是為了無錫的環境利益,我們的立案部門一般情況下在進行審查后,符合立案條件的,都會立案。”在參加一些法律學術活動的時候,趙衛民甚至直率地鼓勵律師,去尋找環境公益訴訟案件。

在如此寬松的立案要求下,環保社會組織積極起訴的場面,還是沒有出現。“什么原因?很簡單,環保組織太少了。”趙衛民庭長的回答,聽起來有些奇怪,但這正是國內環境公益訴訟空白的真實原因。

一個通行的說法是,全國共有環保相關的民間社團近3000家,但是,在這個龐大的數字中,真正符合公益訴訟原告資格,同時又有訴訟意愿的,沒有多少。

“這么多環保組織中,2000家左右是大學的學生環保社團,這些社團屬于團委,不具有獨立法人資格。剩下的社團里,大量社團擁有官方背景。它們之外的是民間草根組織,但大多數草根組織都沒有獲得民政部的注冊,也就是說,它們是不合法的民間組織,當然沒有資格成為訴訟原告。我估計,國內合法的民間草根環保社團,頂多幾十家。”阿拉善SEE生態協會秘書長楊鵬,在記者面前盤點了國內環保社會組織的情況。

楊鵬說,還有一個更加“中國特色”的情況是,就算是合法的草根的社會組織,它們也非常脆弱,所以,它們輕易不敢涉入可能挑戰政府利益、企業利益的事件,以免招來相關管理機構的不滿。

在NGO公益訴訟全面冷場的舞臺上,中華環保聯合會公益訴訟得以立案的消息,讓國內許多環保社會組織感到振奮。綠色和平、自然之友等國內知名的環保組織在接受記者采訪時都表示,他們非常關注NGO公益訴訟第一案的進展,這個案子將鼓舞其他的社會組織,選擇法律途徑對抗污染者。“我們一直在尋找合適的案例,希望使用法律手段能推動環境問題,尤其是水污染問題的解決。”綠色和平污染防治項目主任李一方說。阿拉善SEE生態協會秘書長楊鵬表示,阿拉善的優勢可能不在于直接參與公益訴訟,但他們將積極地為提起環境公益訴訟的社會組織,提供資金上的支持。

在采訪過程中,趙衛民庭長多次提到“嘗試”這個詞,在“嘗試”的過程中,一個寬松的環境非常重要。“我們可以先審慎地做些司法實踐上的嘗試,為全國這方面的司法積累一些經驗,也為上級法院和立法部門提供一些實驗性數據。”

目前,無錫環保法庭的嘗試,的確已經受到社會和最高法院的關注,最高人民法院派人到無錫中級法院調研,這些反應證明:邁出第一步,是多么重要。