合同行為與審計執法在工程案件中的效力認定

王振鐸

隨著社會主義市場經濟的建立和深入發展，我國社會經濟形勢發生了深刻變革，出現了許多新情況、新問題，有待在實踐中探索破解之道。本文針對在國家建設項目審計中，審計確認金額與合同金額不一致并發生糾紛時，合同行為與審計結論在案件處理中的效力認定問題進行探討，并研究解決對策。

我國近幾年處于建設高峰期，國家投入重大項目的建設資金數額龐大且逐年增加，但與此對應的卻是工程建設領域中營私舞弊層出不窮，經濟犯罪高發、多發、易發。如何確保工程建設質量，確保財政資金的安全、效益，確保建造“人民滿意工程”，成為黨和政府的關切和關注。

審計表明，在國家建設項目中，審計確認金額與合同金額往往有出入，有的甚至出入較大，所以審減金額有逐年遞增之勢。在審減遠多于審增的情形下，從建設單位（業主單位）角度講，以審計認定的金額結算，意味著少付款，所以擁護和支持審計報告、審計決定，認為審計代表了國家的權威和公正。但從施工單位角度講，認為工程建設是以施工合同為基礎確定了各方權利和義務，是公平市場交易行為，是合同行為，體現了自愿、平等和意思自治，要求建設單位按合同（含補充合同、簽證，下同）規定金額履行付款義務。同樣，因審減的情形遠多于審增，建設單位以合同約定金額付款，意味著施工單位收入增加，施工單位自然排斥審計結果而愿意將其視為合同行為。在此情況下，施工方與建設方若在付款問題上發生分歧，而且采取協商、調解等方式仍不能消除分歧時，施工方會采取兩種救濟途徑，一種是因建設方不愿按合同金額付款，以建設方為被告提出違約之訴。為通過適用《合同法》維護自身權益，施工方采取此種救濟途徑為多數。另一種是根據《審計法》第四十八條的規定，不服審計決定，提請審計機關的本級人民政府裁決或提出行政復議、行政訴訟，施工方認為只要推翻審計認定金額（審減金額），按合同履約，也就間接維護了自身利益。因被審計單位是建設方而不是施工方，施工方針對審計機關的救濟方式選擇恰恰不受財政收支、財務收支的約束，意味著即便是財政收支性質審計，亦可采取行政復議、行政訴訟中的任一種方式。

還有一種情形，施工單位和建設單位都排斥審計結果，而愿意按合同約定金額結算，有的甚至在審計時已將工程款付清。施工單位這樣做，能理解其想法，但建設單位如此“積極配合”，其動機不免讓人生疑。對建設單位而言，除情勢變更、判斷失誤或簽訂合同失職外，多數是與施工單位存在幕后交易，有重大利益糾葛，當施工單位和建設單位形成利益共同體時，自然排斥審計結論，其后果是造成國家利益蒙受損失，騙取、套取的國家資金被施工單位和建設單位共同分割。這種情形下，如果存在審減金額，雙方又都認可審計結論，那么嚴格按審計確定金額付款，國家利益得以維護。如果雙方特別是施工方不認可審計結論，那么，其救濟途徑自然又回到《審計法》第四十八條的規定。

排除審計結論本身錯誤因素，政府裁決機關、復議機關、審判機關（以下簡稱受理機關）面對上述情形，首要需解決的是合同行為與審計執法效力認定問題。

受理機關在審理此類案件時，存在兩難的尷尬。若以建設施工合同為基礎，以《合同法》為依據，尊重和保護了當事人在平等、自愿基礎上確立的各方權利和義務，維護了《合同法》強調的意思自治，但可能對國家利益保護不夠充分，因為審計結果表明，許多建設單位、施工單位恰恰利用《合同法》規則，鉆法律的空子，騙取、套取國家資金，損害國家利益?！逗贤ā返?2條雖將惡意串通，損害國家利益、損害社會公共利益作為合同無效的情形，第54條將顯失公平作為合同變更或撤銷的情形，但案件審理實踐中，上述情形一般不易找到確鑿證據，使之很難認定，加之《合同法》的立法本意就傾向于鼓勵自由交易，受理機關一般不輕易認定合同無效或可變更、可撤消，不會因過度強調公權而疏于對合同當事人意志的保護，最終往往依照合同規定結案。

目前，有的建設單位為防止因價款結算與施工方發生分歧，直接在合同中約定：工程結算以審計機關審定金額為準。這樣，既維護了審計的法定性與權威性，又體現了當事人的意識自治，保障了合同的效力，不失為一種較好的處理方式。但受理機關需解決的是在無上述規定情形下對合同與審計結論的效力認定問題。

根據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第六十三條規定：“國家機關以及其他職能部門依職權制作的公文文書優于其他書證”；《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第七十七條規定：“國家機關、社會團體依職權制作的公文書證的證明力一般大于其他書證”。上述規定說明兩點：公文文書是證據，公文文書的證據效力具有優先性。

審計機關是根據《憲法》和法律的授權，對國有資產的安全、完整進行監督。《審計法》第二十二條規定“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，進行審計監督”，即審計是法定的，當事人不能以合同對抗國家的法定監督。審計工作是在《審計法》的指導下開展的，審計機關依法出具的建設項目竣工決算審計報告、審計決定中認定的工程造價是該項目決（結）算的依據，理應作為受理機關處理、審理類似案件的重要證據。審計機關站在第三方的立場，秉持客觀公正的原則，對工程造價的認定擠出了高估冒算、高套定額、虛假簽證、幕后交易、人為拉抬價格等水分，審減掉了合同金額中虛高部分，使國家利益得以維護。同時，審計主要監督的是國家建設項目、國有資產，并不會因此干涉私權，影響自由交易規則。

此外，若采取訴訟的方式解決糾紛，根據法理上“先行后民”原則，人民法院審理與國家建設項目相關的合同糾紛案件時，審計機關已依法作出的審計決定自然應作為審理證據。若當事人在質證時對證據有異議，人民法院應告知當事人按行政復議或行政訴訟程序提出申請，民事訴訟程序中止，待行政復議或行政訴訟程序結束后，以該復議或訴訟結果為依據，恢復民事訴訟程序。

根據《審計法》第四十二條規定：“上級審計機關認為下級審計機關作出的審計決定違反國家有關規定的，可以責成下級審計機關予以變更或者撤銷，必要時也可以直接作出變更或者撤銷的決定”?？梢?，審計決定除經上述程序變更或者撤銷外，只能由本級政府裁決（財政收支情形下）、復議機關決定或人民法院通過行政訴訟程序予以變更或者撤銷，而不能通過民事訴訟程序否定審計決定。

《公司法》上有個“撕破法人面紗”的理論，在此類案件的處理中，不妨引入該理論，“撕破合同面紗”。透過現象看本質，揭開合法形式掩飾下的非法實質，實事求是、客觀公允地處理、解決這類案件，堅決打擊鉆法律空子，利用《合同法》規則，騙取、套取國家資金，損害國家利益的行為。

因此，當公權與私權發生沖突，受理機關應在《審計法》與《合同法》之間進行校量平衡，統籌協調好各方利益和關切，在尊重《合同法》與借鑒審計結果、保護國家利益之間，在維護公平正義與促進社會和諧之間找到平衡點，突破思想的樊籬，從實事求是的工作思路出發，從保護國家財產安全完整的角度出發，切實貫徹好“黨的事業至上、人民利益至上、《憲法》法律至上”的法律工作指導思想，實現處理結果的實體公正，切實促進科學發展。

《審計署2008至2012年審計法律規范建設規劃》將修訂《建設項目審計處理暫行規定》作為任務之一，提出“加強與最高人民法院等有關方面的溝通協調，研究處理好審計決定與合同的法律效力等問題”。我們期待修訂結果從法律法規層面使這一問題得以徹底解決。

為抵御世界經濟危機對我國的不利影響，國家在對國內國際經濟形勢研判的基礎上，投入4萬億元助擴內需，加大基礎設施建設。審計在堵防工程建設中的跑冒滴漏、營私舞弊、損失浪費、高估冒算上必將發揮積極的防御性功能，也必將在促進建造黨和政府“放心工程”，督促“錢花在刀刃上”，提高建設資金使用效益，真正實現積極財政政策的目標上發揮更大的建設性作用，但這需要相關執法部門特別是審判機關、復議或裁決受理機關的協作配合和共同把關。

（作者單位：重慶市審計局）