關于地方預算執行審計計劃管理的思考

鄭中淮

自1995年《中華人民共和國審計法》正式實施以來，地方各級審計機關按照審計法的要求，全面開展了財政預算執行審計工作。通過地方各級審計機關的積極實踐、探索創新和不斷完善，財政預算執行審計工作取得了顯著成效，審計的監督和服務作用明顯增強，得到了各級黨委、政府、人大及社會各界的高度評價和充分肯定。當前，隨著我國經濟社會的不斷發展，法制的不斷完善，尤其是《審計法》、《預算法》的修訂，《監督法》的施行，國家公共財政體制的逐步建立和政府收支分類改革，地方預算執行審計工作還面臨許多問題和不適應性。本文就地方預算執行審計的計劃管理談點不成熟的看法。

大家知道，預算執行審計結果報告和工作報告反映的問題一般分為三個大部分：一是財政部門組織本級政府預算收支的審計情況；二是本級政府各部門預算執行的審計情況；三是其他財政收支審計情況。而作為對預算執行審計的計劃管理，針對上述三種審計內容，主要也是三種方式。一是本級政府的財政部門、地方稅務機關以及經收本級政府收支的國庫。是每年必審的部門，只要將其列入當年的預算執行審計計劃則可。二是本級政府的各部門預算執行審計單位，審多少，審哪些則一般由各業務處室提出全年審計計劃建議，綜合處室匯總，再由組織預算執行審計的相關部門在上述計劃中根據項目或單位完成時間和當年預算執行審計的重點要求，挑選出當年預算執行審計的部門單位報局辦公會審定。三是其他財政收支計劃的確定。一般來說，其他財政收支所反映的問題，主要是根據上年度審計工作計劃確定的一些財政專項資金審計項目，結合報告反映年度的工作重點，加以選擇在報告中反映。確切地說，其他財政收支的審計計劃，在當年預算執行審計計劃和當年審計工作計劃中沒有得到體現。

這種做法有一定的合理性，主要是方便簡單、與各業務部門不產生矛盾。但是這種管理辦法也有其不科學和不完善的地方：

1、片面追求審計覆蓋面，忽略了財政資金的內在聯系和資金流動過程的連續性。審計本級政府的預算執行部門單位，一般說來除了發展改革委員會、交通部門、教育部門等少數重點部門單位，為了保證審計覆蓋面，其他預算執行部門單位很少安排連續兩年或多年進行審計。但是，作為地方政府預算安排的財政資金，為了體現政府的工作，資金分配在各個年度間是有一定聯系的。大多數審計部門在預算執行審計計劃管理上一般對一個部門是不會按照財政資金的分配情況連續多年安排進行審計，忽視上述財政資金流動的連續性和財政資金安排的內在聯系，選擇的預算執行審計部門單位，不能夠反映財政資金的內在聯系。

2、沒有協調好年度審計重點與長期審計重點的關系。預算執行審計既有長期的重點，又有年度重點。有一些問題應該連續審計，連續披露，鍥而不舍，體現長期重點；而每一年的預算執行審計應該各有側重，體現出年度重點，而且重點應該有機結合起來。從各地的實際情況來看，兩者之間缺乏有機結合。特別是當預算執行審計年度重點要反映的問題而在年度計劃中不能體現時表現尤為突出。

3、預算執行審計與其他專業審計的銜接不夠，存在脫節的現象。預算執行審計是龍頭，財政審計、投資審計等其他審計是重要的組成部分，但是，在預算執行審計與其他專業審計的銜接上缺少“預算執行”這個銜接點，沒有用“預算執行”這個紐帶來串聯其他專業審計，從形式到內容缺乏必然聯系，顯得比較松散，形成了“預算執行審計是個筐，其它專業審計都可裝”的現象。

4、其他財政收支反映的問題不夠及時。由于當年計劃安排的財政專項資金審計、企業審計、投資項目審計等，一般要在第四季度才能出結果，而預算執行審計結果報告和工作報告一般在第三季度向政府和人大報告，所以當年的審計結果報告和工作報告只能將上個年度的財政專項資金審計、企業審計、投資項目等審計情況進行反映，所反映的其他財政收支問題則一般是前個年度情況。這些問題由于時間間隔較長，一方面沖淡了審計結果報告和工作報告的時效性，另一方面也會造成審計機關效能的負面影響。

多年來的審計實踐表明。預算執行審計是一項總攬全局的系統工程，必須將財政審計、行政事業單位審計、專項資金審計、建設項目審計等列入財政預算執行審計范圍，形成一個既有分工，又有合作的審計整體。尤其是財政預算管理改革后，審計范圍更廣、直接審計對象更多，這就需要調整審計計劃管理方式，建立由綜合部門牽頭、以財政審計為主體、各專業審計共同參與，既明確分工，又相互配合的審計組織體系，即建立預算執行審計與各項專項審計有機結合的預算執行審計工作運行機制，通盤考慮本級預算執行審計工作，按照整合財政審計資源的要求，預算執行審計要堅持“統一審計計劃，統一審計方案，統一審計實施，統一審計報告，統一審計處理”的原則，做到全局一盤棋，有計劃、有重點的開展工作。

1、加強立項前的調查研究工作。預算執行審計計劃中部門單位的確定是計劃工作最重要的內容之一。在確立審計的部門單位前，加強調查研究，保證計劃的科學性，是完成預算執行審計任務的前提條件。因此，在編制審計計劃前，可以通過搜集、研究宏觀經濟信息和決策動態，走訪人大、財政等有關機構和部門，召開專家學者咨詢會，網上征求意見等方式，開展廣泛的調查研究。同時，對審計的必要性、項目的風險、審計的難度、可能的結果等進行充分的評估，切實保證審計項目的重要性、針對性和可行性。

2、將預算執行計劃的“一上一下”模式改為“二上二下”模式。前面說過，預算執行的計劃主要是各業務處室提出，預算執行審計部門挑選，飯廳局辦公會審定下達，實際上就是“一上一下”，基本上不可能進行調整。為了保證預算執行審計的年度審計重點與長期審計重點，可以實行“二上二下”模式，即：由計劃管理部門根據國家宏觀政策、根據前期調研掌握的情況，提出各業務部門預算執行審計計劃草案，交各業務部門討論、論證，各業務部門和組織預算執行審計部門結合本部門掌握的情況，提出修改意見；計劃管理部門結合上述意見對計劃進行修改，報廳局辦公會審定下達。

3、有選擇、有重點地將部分與本級財政收支有關的審計項目納入預算執行審計計劃管理。為了避免其他財政收支反映的問題不夠及時，在預算執行審計計劃中，可有選擇、有重點地將部分與本級財政收支有關的審計項目納入預算執行審計計劃管理，比如一些重點專項資金、重點企業等，按照預算執行審計計劃規定的時間完成，納入結果報告和工作報告的范圍。這既是調整預算執行計劃管理的需要，也是整合審計資源的一種方式。