秸稈能源化利用產業發展相關政策解讀

秦世平

一我國能源存在的主要問題

1資源短缺

我國人均擁有的能源資源只有世界平均值的40％，石油可采儲量僅占世界石油可采儲量的3％左右。人均能源資源占有量僅為世界平均水平的13％和8％。2006年一年能源產量為22.1億噸，消費為24.6億噸。其中石油對外依存度已達49.27％。

2效率問題

我國總能源效率為33％，約低于世界平均水平10個百分點，單位GDP能源消耗是美國的3.5倍、歐盟的5.9倍、日本的9.7倍，世界平均水平的3.4倍。

3環境問題

我國是世界上少數幾個以煤為主要能源供應的國家，能源消費構成中煤炭占67％。我國二氧化硫排放總量的90％、煙塵排放的70％，是由燃煤造成的。這種大氣環境污染不僅造成土壤酸化、糧食減產和植被破壞，而且引發大量呼吸道疾病，直接威脅人民身體健康。

4溫室氣體排放問題

溫室氣體排放的問題進一步突出，我國有可能在排放總量上超過美國，成為世界第一大溫室氣體排放國。如果不采取有效措施，我國將面臨越來越大的國際壓力。

二我國的可再生能源

1風力資源

據估算，全國陸地上可開發利用的風能約2.53億千瓦，海上可開發利用的風能約7.5億千瓦，共計約10億千瓦，約可發電20萬億千瓦時。

2小水電資源

全國小水電資源技術可開發量為1.25億千瓦，而且分布廣泛，遍及全國30個省(區、市)的1600多個縣(市)，65％集中在西部地區，西南地區的小水電資源占全國的50％以上。

3太陽能資源

我國有十分豐富的太陽能資源。據估算，陸地表面每年接收的太陽輻射能約為5x1022J，約相當于17000億噸標準煤。

4生物質能源資源

我國農作物秸稈年產量超過6億噸，可作為能源用途的秸稈折合約3億噸，相當于1.5億噸標準煤標準煤，農產品加工和畜牧業廢棄物理論上可以生產沼氣近800億m³。森林和林業剩余物的資源量相當于2億噸標準煤，同時隨著我國退耕還林和天然林保護政策的實施，森林和林業剩余物的能源利用量還將大幅度增加，估計到2020年資源量可達每年3億噸標準煤。

5 發展可再生能源的重要意義

是落實科學發展觀、實現可持續發展的要求：是全面建設小康社會的重要技術選擇：是有效調整能源結構的迫切要求：是環境保護和減少溫室氣體排放的需要：是開拓新的經濟增長領域的良好機遇：是能源安全的重要保障。因此，在法律層面確定可再生能源開發利用的地位是十分必要的，也是可行的。

6為可再生能源立法

(1)目標和方向

有利于消除可再生能源發展的市場障礙：有利于建立可再生能源建設的資金保障體系：有利于營造可再生能源的市場發展空間：有利于建立完備的工業體系：有利于提高可再生能源的戰略地位：有利于建立促進可再生能源發展的文化氛圍。

(2)基本原則

應遵循國家責任和全民義務相結合的原則：政府推動和市場引導相結合的原則：現實需求和長遠發展相結合的原則：國內實踐和國際經驗相結合的原則。

(3)制度建設

總量目標制度，制定產業指導政策，進行總體規劃：強制上網制度，對電力、液體燃料實行市場準入；分類電價制度，營造市場發展空間，建立工業體系；費用分攤制度，把國家責任和全民義務相結合；專項資金制度，以政府推動和市場引導相結合。

三可再生能源配套政策

1《可再生能源產業發展指導目錄》

2《可再生能源中長期發展規劃》

生物質能重點發展技術領域和規劃目標

3《生物產業發展“十一五”規劃》

生物能源：要突出區域特色、技術創新和節能環保，加快培育我國生物能源產業。

能源植物：充分利用荒草地、鹽堿地等，培育木薯、甘薯、甜高粱、菊芋等能源專用作物新品種。以黃連木、麻瘋樹、油桐、文冠果、光皮樹、烏桕等為對象，選育新品種：培育與選育高含油率、高產的油脂植物新品種(系)，建立原料林基地。

燃料乙醇：支持非糧原料生產燃料乙醇，加快農作物秸稈和木質素生產乙醇技術研發和產業化示范，實現原料供應的多元化；逐步擴大燃料乙醇生產規模和乙醇汽油推廣范圍。

生物柴油：支持以農林油料植物為原料生產生物柴油，加強清潔生產工藝開發，提高轉化效率，建立示范企業，提高產業化規模。開發餐飲業油脂等廢油利用的新技術、新工藝。加快制訂生物柴油技術標準。加速我國生物柴油產業化進程。

4《農業生物質能產業發展規劃(2007～2015年)》

基本原則：堅持循環農業理念，推動農業廢棄物能源化利用：堅持不與人爭糧，不與糧爭地：堅持技術可行，強化自主創新；堅持因地制宜和產業協調推進。

5生物質發電配套政策

(1)根據《可再生能源法》的規定，國務院有關部門制定了一系列與立法配套的政策，目前已經頒布的配套政策有：

《可再生能源發電管理辦法》，可再生能源發電的行政管理體制、項目管理和發電上網等作了進一步明確的規范。

《可再生能源上網電價及費用分攤管理試行辦法》，對法律規定的上網電價和費用分攤制度，作了相對比較具體的規定。

國家電力監管委員會發布了《電網企業全額收購可再生能源電量監管辦法》再次重申了電網企業全額收購可再生能源電量和優先上網的政策，并對相關事宜做出了詳細的規定。

國家發改委價格司發布了《可再生能源電價附加收入調配暫行辦法》，并與國家電監會公布了三批可再生能源電價補貼和配額交易方案，落實了從2006年1月到2008年6月可再生能源發電企業的電價補貼。

(2)具體內容

明確范圍：生物質發電為農林剩余物發電、垃圾發電、畜禽糞便發電、工業有機廢棄物與有機污水發電等。

收取可再生能源附加費：在電價中按0.002元／kWh的標準收取可再生能源附加費。(農用電和西藏除外)

全額上網：明確電網企業需全額收購生物質發電企業的電量。

固定電價：明確生物質發電的電價為，本省帶脫硫燃煤發電機組標桿電價的基礎上加0.25元／kWh，自2007年10月起又增加0.1元／kWh的臨時補貼。

電網接入點：明確電網接入分界點為發電企業圍墻外第一個電桿(架)，接網線路由電網企業建設。

接網費用：明確接網費用的標準按線路長度制定，50公里以內為每千瓦時1分錢，50～100公里為每千瓦時2分錢，100公里及以上為每千瓦時3分錢。

費用分攤：生物質發電高于本省標桿電價部分和接網費用從可再生能源附加中支付。

(6)《可再生能源發展專項資金管

理暫行辦法》

體現國家財政資金對發展可再生能源的扶持政策。

第二條發展專項資金是指由國務院財政部門依法設立的，用于支持可再生能源開發利用的專項資金。發展專項資金通過中央財政預算安排。

第三條發展專項資金用于資助以下活動：(一)可再生能源開發利用的科學技術研究、標準制定和示范工程；……(四)可再生能源的資源勘查、評價和相關信息系統建設；(五)促進可再生能源開發利用設備的本地化生產。

(7)關于執行資源綜合利用企業所得稅優惠目錄有關問題的通知(財稅[2008]47號)

企業自2008年1月1日起以《目錄》中所列資源為主要原材料，生產《目錄》內符合國家或行業相關標準的產品取得的收入，在計算應納稅所得額時，減按90％計入當年收入總額。享受上述稅收優惠時，《目錄》內所列資源占產品原料的比例應符合《目錄》規定的技術標準。

《目錄》第三、16中明確：綜合利用的資源為農作物秸稈及殼皮(包括良好死作物秸稈、農業經濟作物秸稈、糧食殼皮、玉米芯)；生產的產品為代木產品、電力、熱力及燃氣；技術標準為產品原料70％以上來自所列資源。

四重要政策解讀

1《關于加快推進農作物秸稈綜合利用的意見》國務院辦公廳(國辦發[2008]105號)

(1)指導思想

以科學發展觀為指導，認真落實資源節約和環境保護基本國策，把推進秸稈綜合利用與農業增效和農民增收結合起來，以技術創新為動力，以制度創新為保障，加大政策扶持力度，發揮市場機制作用，加快推進秸稈綜合利用，促進資源節約型、環境友好型社會建設。

(2)基本原則

統籌規劃，突出重點。根據秸稈的種類和分布，統籌編制秸稈綜合利用規劃，穩步推進，重點抓好秸稈禁燒及剩余秸稈綜合利用工作。

因地制宜，分類指導。結合各地生產條件和經濟發展狀況，進一步優化秸稈綜合利用結構和方式，分類指導，逐步提高秸稈綜合利用效益。

科技支撐，試點示范。充分發揮科技支撐作用，著力解決秸稈綜合利用中的共性和實用技術難題，努力提高秸稈綜合利用的技術、裝備和工藝水平，并積極開展試點示范。

政策扶持，公眾參與。加大政策引導和扶持力度，利用價格和稅收杠桿調動企業和農民的積極性，形成以政策為導向、企業為主體、農民廣泛參與的長效機制。

(3)主要目標

秸稈資源得到綜合利用，解決由于秸稈廢棄和違規焚燒帶來的資源浪費和環境污染問題。力爭到2015年，基本建立秸稈收集體系，基本形成布局合理、多元利用的秸稈綜合利用產業化格局，秸稈綜合利用率超過80％。

(4)推進產業化需要做的工作

加強規劃指導。開展秸稈資源調查，編制秸稈綜合利用中長期發展規劃。根據資源分布情況，統籌考慮綜合利用項目和產業布局。加快建設秸稈收集體系。建立以企業為龍頭，農戶參與，縣、鄉(鎮)人民政府監管，市場化推進的秸稈收集和物流體系。建設必要的秸稈儲存基地，建立和完善秸稈田間處理體系。加強技術與設備研發；開展技能培訓和技術推廣；實施技術示范和產業化項目；加大政策扶持力度。

利用方式。種(養)植業綜合利用秸稈；秸稈快速腐熟還田、過腹還田和機械化直接還田、生產優質飼料、食用菌生產。秸稈能源化利用；秸稈生物氣化(沼氣)、熱解氣化、固化成型、炭化、纖維素制燃料乙醇。以秸稈為原料的加工業：生產非木紙漿、人造板材、包裝材料、餐具等產品，以及秸稈飼料加工業和秸稈編織業。

(5)加大政策扶持力度

加大資金投入：研究制定政策引導、市場運作的產業發展機制，不斷加大資金投入力度。對秸稈發電、秸稈氣化、秸稈燃料乙醇制備技術以及秸稈收集貯運等關鍵技術和設備研發給予適當補助。將秸稈還田、青貯等相關機具納入農機購置補貼范圍。對秸稈還田、秸稈氣化技術應用和生產秸稈固化成型燃料等給予適當資金支持。對秸稈綜合利用企業和農機服務組織購置秸稈處理機械給予信貸支持。鼓勵和引導社會資本投入。

實施稅收和價格優惠政策：把秸稈綜合利用列入國家產業結構調整和資源綜合利用鼓勵與扶持的范圍，針對秸稈綜合利用的不同環節和不同用途，制定和完善相應的稅收優惠政策。完善秸稈發電等可再生能源價格政策。

(6)保障措施

落實地方政府責任。要把秸稈綜合利用和禁燒作為推進節能減排、發展循環經濟、促進農村生態文明建設的一項工作內容，實現秸稈綜合利用和禁燒目標。

加強部門分工協作。建立由發展改革部門會同農業部門牽頭、各有關部門參加的協調機制。發展改革委要會同農業部——規劃編制；農業部——秸稈資源調查；科技部要會同農業部——技術研發和推廣；財政部——財稅優惠政策；環境保護部——秸稈禁燒。

嚴格禁燒監管執法。明確秸稈禁燒范圍。加強對秸稈禁燒工作的督促檢查，加大實時監測和現場執法力度，依法查處違規焚燒行為。

廣泛開展宣傳教育。開展秸稈綜合利用和禁燒宣傳教育活動，充分發揮新聞媒體的輿論引導和監督作用，提高公眾對秸稈綜合利用和禁燒的認識水平與參與意識。

2《秸稈能源化利用補助資金管理暫行辦法》財政部(財建[2008]735號)

(1)范圍

第二條：本辦法所指秸稈包括水稻、小麥、玉米、豆類、油料、棉花、薯類等農作物秸稈以及農產品初加工過程中產生的剩余物。第四條：支持對象為從事秸稈成型燃料、秸稈氣化、秸稈干餾等秸稈能源化生產的企業。對企業秸稈能源化利用項目中屬于并網發電的部分，按國家發展改革委《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》(發改價格[2006]7號)規定享受扶持政策，不再給予專項補助。

(2)支持條件

第六條：申請補助資金的企業應滿足以下條件：企業注冊資本金在1000萬元以上；企業秸稈能源化利用符合本地區秸稈綜合利用規劃；企業年消耗秸稈量在1萬噸以上(含1萬噸)；企業秸稈能源產品已實現銷售并擁有穩定的用戶。

(3)申報所需提交的資料

第八條：企業在申報時，應按要求填報秸稈能源化利用財政補助資金申請報告及申請表(格式見附件)，并提供以下材料：秸稈收購情況，包括：收購秸稈的品種、數量、價格及水分含量等有關憑證：秸稈能源產品產銷情況，包括：各類產品產量、銷量及銷售價格等，并提供銷售發票等憑證：秸稈能源產品質量及檢測報告：與用戶簽訂的秸稈能源產品長期供應協議：單位產品能耗、環保、安全等有關材料。

(4)項目申報渠道

第九條：申報企業按屬地原則將資金申請報告及相關材料報所在地財政部門，省級財政部門組織檢查、核實并匯總后，于每年3月31日前報財政部。

第十條：財政部組織相關專家對申報材料進行審查，核定補助金額，并按規定下達預算、撥付補助資金。

(5)補助資金力度

據可靠消息稱：補助資金按利用每噸秸稈補助100～150元。

五未來產業總體發展趨勢

生物質能源規模化利用產業在很長一段時期內，將得國家層面的產業政策支持。而且支持的力度將越來越大、支持的范圍將越來越廣，支持的方式將越來越具體。政策將主要包括財政放寬市場準入、加強產業指導，提供財政資金、給予稅收優惠、拓展融資渠道等方面。

生物質能源化利用產業的市場化程度將越來越高，政府資金對建設項目的資本金支持將越來越少，資金將主要用于基礎理論研究、產業化技術及設備研發、標準制定等方面。項目建設將主要由商業投資完成，財稅優惠政策將主要體現在對項目建成后所銷售的產品或提供的服務給予補貼。

生物質能源化利用產業的技術將進一步多元化，將研發出眾多適用于不同原料、不同地區、不同條件的實用技術和裝備，更好地體現生物質能源化利用必須堅持“因地制宜”的基本原則。

生物質能源化利用的市場化程度將越來越高，生產的產品將越來越多地進入流通環節，徹底改變產品局限于農村就地使用局面。

農民將越來越多地參與到生物質能源化利用產業，也將對生物質原料和產品實現“該買的買，該賣的賣”，而不是采取“自產自銷”的方式。

生物質能源化利用產業發展將越來越規范，各種相關標準將相繼制定并得到執行。

六未來政策走向

進一步擴大對可再生能源支持的范圍，并加大對可再生能源利用的扶持力度，以提高可再生能源在能源消費結構中的比重，到2010年，使可再生能源消費占我國能源消費總量的10％，到2020年達16％左右。

進一步支持農村可再生能源利用，以解決偏遠地區無電人口的供電問題和農村生活燃料短缺問題。

進一步放開可再生能源市場，并提高可再生能源生產企業的市場競爭力，促進可再生能源技術和產業發展。

進一步扶持可再生能源產業的能力建設，“十一五”期間，通過引進消化吸收及再創新，基本實現可再生能源設備國內制造為主的裝備能力。到2020年，形成以自有知識產權為主的國內可再生能源裝備能力。