以統(tǒng)計(jì)獨(dú)立保證數(shù)據(jù)可信

統(tǒng)計(jì)工作完全可以集中在中央政府層面由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)轄若干區(qū)域和行業(yè)性、專業(yè)性統(tǒng)計(jì)調(diào)查中心，完成全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)的調(diào)查、統(tǒng)計(jì)任務(wù)。它不必追求指標(biāo)體系的大而全。保持可信度、連續(xù)性，就足夠了。

第一季度GDP數(shù)據(jù)公布之后，一如既往，海外對(duì)此數(shù)據(jù)的真實(shí)性頗有質(zhì)疑。就在這個(gè)當(dāng)口，監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局三部門聯(lián)合公布《統(tǒng)計(jì)違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》。此規(guī)定旨在確保統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性，但這恐怕只能算治標(biāo)之策。

恐怕不得不承認(rèn)，目前國(guó)內(nèi)外輿論對(duì)各級(jí)政府官方公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的懷疑。不是技術(shù)性的，而是一種制度性不信任。國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)學(xué)家與國(guó)內(nèi)普通民眾普遍認(rèn)為，中國(guó)目前的統(tǒng)計(jì)制度設(shè)計(jì)存在的缺陷，導(dǎo)致其內(nèi)部缺乏一種保證數(shù)據(jù)真實(shí)性的機(jī)制，誘導(dǎo)統(tǒng)計(jì)造假的力量倒是十分強(qiáng)大。問(wèn)題的根源是在設(shè)計(jì)制度時(shí)，沒有弄清統(tǒng)計(jì)的性質(zhì)，甚至更糟糕，扭曲了統(tǒng)計(jì)的性質(zhì)。

從理論上說(shuō)，統(tǒng)計(jì)工作是政府所有工作中最為特殊的。其他部門，包括立法、司法或行政部門，或者是針對(duì)民眾做某些事情，或者要求、禁止民眾干某些事，或者為民眾做某些好事。唯獨(dú)統(tǒng)計(jì)工作不需要民眾做任何事情，也不給民眾帶來(lái)任何好處，它只是試圖了解社會(huì)的現(xiàn)狀是什么樣的。統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)是社會(huì)的旁觀者，它站在社會(huì)之外，試圖測(cè)量經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面的狀態(tài)。

從這個(gè)角度看，統(tǒng)計(jì)更像一個(gè)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，像一個(gè)數(shù)據(jù)調(diào)查機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，在法治、市場(chǎng)體制相對(duì)健全的國(guó)家，統(tǒng)計(jì)部門盡管是由立法機(jī)構(gòu)通過(guò)制定專門法律設(shè)立的，但一般都屬于政府中比較特殊的一種機(jī)構(gòu)類型——“獨(dú)立機(jī)構(gòu)(agency)”。法律保障它們的獨(dú)立性，它們的日常工作不受立法、行政等部門的干預(yù)。它們自己獨(dú)立地編制指標(biāo)，采集數(shù)據(jù)，計(jì)算數(shù)據(jù)，公布數(shù)據(jù)。向全社會(huì)公開而不只是向政府提供。對(duì)于這樣的統(tǒng)計(jì)部門來(lái)說(shuō)，唯一的職責(zé)就是發(fā)布可信的數(shù)據(jù)，它們也沒有動(dòng)機(jī)去造假。這種制度讓人們對(duì)它們公布出來(lái)的數(shù)據(jù)保持信賴。

反觀中國(guó)，統(tǒng)計(jì)部門恰恰缺乏相對(duì)于行政權(quán)力的獨(dú)立性。中國(guó)各級(jí)統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)本身就是各級(jí)政府行政部門的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)，而不被當(dāng)成一個(gè)獨(dú)立的專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)待。它的負(fù)責(zé)人由行政首長(zhǎng)來(lái)任命，其工作人員也被當(dāng)成一般官員、公務(wù)員對(duì)待。其他部門的官員會(huì)被派遣到統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)，統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)的官員、公務(wù)員也有希望升遷到更有權(quán)力的其他部門。

更糟糕的是，當(dāng)代中國(guó)實(shí)行一種指標(biāo)治國(guó)制度，也即，上級(jí)政府通常會(huì)根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)字來(lái)衡量下級(jí)地方、部門負(fù)責(zé)官員的政績(jī)，一般是看一個(gè)地方、部門的GDP增長(zhǎng)速度或稅收增長(zhǎng)速度或招商引資成績(jī)，最近幾年也增加了其他一些量化指標(biāo)。這樣，在中國(guó)，統(tǒng)計(jì)數(shù)字的功能就不再只是衡量經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀，而具有了極為重要的政治功能，即所謂“數(shù)字出官”。由此也就誘導(dǎo)出“官出數(shù)字”現(xiàn)象：地方官員不得不十分重視統(tǒng)計(jì)數(shù)字，而他恰好又有權(quán)通過(guò)種種途徑干預(yù)自己管轄下的統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)。

在這種制度環(huán)境下，統(tǒng)計(jì)數(shù)字弄虛作假幾乎就是不可避免的了。從50年代的大躍進(jìn)，到今天各地GDP統(tǒng)計(jì)數(shù)字總是大大高于全國(guó)匯總后的GDP增長(zhǎng)速度，可以說(shuō)，地方各級(jí)政府的虛假統(tǒng)計(jì)數(shù)字一直困擾著決策部門，也困擾著上級(jí)統(tǒng)計(jì)部門。難怪海內(nèi)外研究人員、國(guó)內(nèi)民眾對(duì)官方公布的數(shù)字無(wú)法給予充分信賴，而國(guó)家統(tǒng)計(jì)部門也不得不再三出面解釋。至于懲罰統(tǒng)計(jì)違紀(jì)行為，也不可能從根本上解決問(wèn)題。

依據(jù)政治理論及各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，提高中國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)字可信度之唯一辦法是增強(qiáng)統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)相對(duì)于行政負(fù)責(zé)人的獨(dú)立性。為此，首先需要考慮一點(diǎn)：是否需要自上而下在各級(jí)政府內(nèi)部統(tǒng)統(tǒng)設(shè)立統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)?比如，市級(jí)政府、縣級(jí)政府設(shè)立統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)，有多大用處?這些層級(jí)的政府根本不需要制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策，企業(yè)所需要的數(shù)據(jù)由民間調(diào)查機(jī)構(gòu)搜集整理即可滿足。

即便要在全國(guó)各地設(shè)立統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)，也需要改變其設(shè)立原則，從目前的統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)地方化，轉(zhuǎn)型為統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)中央化。目前的地方統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)受制于地方政府，其統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)生產(chǎn)過(guò)程是地方化的，這是統(tǒng)計(jì)造假的制度根源。從其性質(zhì)來(lái)看，統(tǒng)計(jì)工作完全可以集中在中央政府層面來(lái)進(jìn)行。由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)轄若干區(qū)域和行業(yè)性、專業(yè)性統(tǒng)計(jì)調(diào)查中心，即可完成全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)的調(diào)查、統(tǒng)計(jì)任務(wù)。它不必追求指標(biāo)體系的大而全，能夠在重要指標(biāo)上保持可信度、連續(xù)性，就足夠了。

總之，要確保統(tǒng)計(jì)數(shù)字可信，就需要認(rèn)識(shí)到統(tǒng)計(jì)工作的旁觀性質(zhì)，據(jù)此對(duì)現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)體系進(jìn)行改革，逐漸強(qiáng)化統(tǒng)計(jì)部門的獨(dú)立性，使之不受一些政府官員之操縱。若能采取這樣的改革措施，則假以時(shí)日，人們對(duì)中國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的懷疑就會(huì)逐漸消散。