談河南被征地農民社會保障制度的建設

安瑞杰

中圖分類號：F301文獻標識碼：A文章編號：1673—0992(2009)03—033—02

摘要：城市化是中國走向現代化的必然趨勢，農業土地轉化為非農業用地是不可避免的。但是由于我國土地征用及補償制度還不完善，引發了一系列矛盾。本文將以河南為例，結合實際就如何解決失地農民的社會保障問題進行探索。

關鍵詞：失地農民；河南；社會保障；制度

目前，全國被征地農民大約有4000多萬人，按照中國城鎮化水平每年提高1％的發展規劃，每年占用耕地190萬畝，需要安置被征地農民266萬人，到2020年中國還將形成被征地農民4260萬人。河南作為一個人口和農業大省，做好被征地農民的社會保障工作對于構建和諧社會具有重要意義。

一、河南征地制度及失地農民生產生活存在的問題

為了解失地農民的現狀，河南省在9個省轄市中對10個縣(市、區)的105戶失地農戶進行了調查?？傮w上各地政府對耕地占用工作非常重視，安排到位。但是，由于種種因素的影響，還存在著一些問題。

(一)就業困難，經濟來源少。被征地農民和城鎮職工相比缺少非農就業的知識、技能，也缺少更多優惠政策的扶持，參與社會就業競爭的能力十分有限。由于農村勞動力自身素質低、信息不靈等多種因素的制約，造成就業困難，使一些失地農戶經濟來源減少，收入水平下降。

(二)失地補償太低。我國土地管理法規定的征收土地補償費、勞動力安置補助費都是按照被征收土地前三年的平均年產值計算的，而與被征地的區位、經濟社會發展水平、土地供求狀況等地價因素以及土地征用后的用途和市場價值無關，顯然極不合理。

(三)失地農民養老難。目前農民還主要是依靠子女養老，多數失地農民在就業、收入等方面沒有穩定性，尤其是60～70歲的老人還能干點農活，獲得一點收入。但失地后大多數老年家庭都靠征地款來維持生計，有限的征地款一旦用完，無疑會給生活帶來更多的困難。

(四)農業土地轉化為非農業用地速度太快，土地征占規模過大，失地農民群體越來越多。除了大中型基礎設施建設，非農建設占用耕地主要集中在城郊和人多地少的經濟發達地區，這些地區一般人均耕地不足0.7畝。

(五)對政府的征地行為缺乏有效約束，土地征用范圍過寬。我國憲法與土地管理法明確規定，國家為公共利益的需要，可依法對土地實行征收征用。但我國憲法和相關法律都未對公共利益做出明確的界定。征地中公益性建設用地和經營性建設用地不分，征地范圍模糊不清，大量經營性、商業性用地也都打著公共利益的名義進行征地。

二、完善被征地農民社會保障制度的建議和對策

(一)促進失地農民的再就業

1加快小城鎮建設與發展鄉鎮企業、個體企業齊抓并舉。引導鄉鎮企業向小城鎮集中，推動小城鎮建設進程和小城鎮第三產業的發展。解決勞動力就業。只有把加快小城鎮建設步伐與發展鄉鎮企業、個體企業齊抓并舉，才能促進農村剩余勞動力的轉移，促進農民收入的增加。

2是建立城鄉統一的勞動力市場。完善農村勞動力市場中介組織，增強勞務市場透明度，降低供需雙方的交易成本，通過這些措施的實施，為農村剩余勞動力營造一個自由選擇就業、自由選擇居住地和自由流動的大環境。

3加大向農村基礎教育投入力度，搞好農村職業教育，提高農民素質，使農民掌握一技之長，做好充足的勞動力資源儲備。

4政府出面協調有關部門給失地農民提供就業幫助。在貸款、稅收、場地等方面對失地農民提供優惠政策，鼓勵和扶持失地農民發展多種經營。提高自身造血能力，以穩定、增加收入。同時。在征地過程中要嚴格按政策規定操作，保證農民的合法利益。

(二)確定合理的保障標準

被征地農民養老保障制度的保障水平確定，不能簡單地參考某一種制度標準，而應考慮和權衡諸如農民收入與消費水平、地方經濟發展水平、城市化水平及政府的財力等多方面的因素，從而為制度的設計和實施提供科學的理論基礎。那種認為保障水平如果較高，就會增加政府負擔的想法是不對的。

被征地農民是為城市化做出犧牲，即使增加政府負擔。也是推進城市化所必須付出的成本。各級勞動保障部門要結合當地實際，明確具體項目和保障標準，并建立保障標準的定期調整機制。城市規劃區內被征地農民養老保障標準應按照不低于當地城鎮居民最低生活保障標準的原則確定；城市規劃區外被征地農民養老保障標準可以參照當地城鎮居民最低生活保障標準確定，但不應低于當地城鎮居民最低生活保障標準的60％。

(三)提高土地補償標準。

盡快完善土地征用補償機制，提高補償標準，使農民真正受益。綜合考慮自然條件、區位條件、環境條件，建立和完善農用地分等定級和農地價格評估體系。在此基礎上，以經營性目的的農地轉用市場價格為參照，確定土地財產補償標準：參照資產評估辦法，確定其他各類財產的補償標準；參照城鄉勞動力工資水平和養老、醫療、失業等社會保障，確定就業安置補償標準

(四)改善安置補助方式。

拓寬安置補助思路，把就地安置、投資入股安置、劃地安置和失地農民自謀職業等多種形式有機地結合起來，努力使失地農民重新建立生產力并提高生活水平?？山梃b深圳解決特區土地國有化問題時的經驗，建立留地安置制度，由村民組織自主開發和經營，對土地征用面積超過一定數量的村，可以在征地以后給農民留下一定面積的居住地、經營地，由村集體按照統一規劃，鼓勵農民用留下的土地建設自有廠房或開發其他經營項目，使農民有長期穩定的收入。

(五)完善監督制約機制。

對地方政府不惜犧牲耕地，片面追求經濟高速增長的錯誤行為，要堅決制止；對那些圈占、浪費土地嚴重的行為，要嚴肅法紀，毫不手軟地進行查處。健全和完善政務公開和財務公開制度，加強對征地費使用情況的監督，及時將補償資金標準額度和每戶農民資金到位等情況張榜公告，切實做到?？顚Ｓ谩?/p>

三、目前關于保障失地農民生活的措施

2008年河南省勞動和社會保障廳、省國土資源廳和省財政廳聯合出臺《關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作的實施意見》。《意見》要求各級公共就業服務機構免費向被征地農民開放，為他們提供就業咨詢、就業指導、職業培訓、職業介紹等服務。被征地農民如果有就業愿望尚未就業，還可以進行失業登記，并享受我省促進就業再就業的相關扶持政策。被征地農民如果參加政府組織的職業培訓，可以按照城鎮失業人員培訓補貼辦法及標準給予補貼。

養老保障方面，城市規劃區內處于勞動年齡段的被征地農民，如果已在城鎮企業就業和已轉為城市戶口自謀職業或靈活就業的，均可參加城鎮企業職工基本養老保險，城市規劃區外的被征地農民和城市規劃區內的未參加城鎮企業職工基本養老保險的被征地農民?？梢詤⒓颖徽鞯剞r民養老保障。此外，城鎮規劃區內被征地農民轉為非農業戶口并符合享受城市居民最低生活保障條件的家庭，還可以按規定申請享受城市居民最低生活保障待遇。