試論市場機制在公共服務領域中的適用性

林挺進

摘要：在公共服務改革中，有關公共服務成本的支付方式上，亟待厘清“政府直接支付”與“政府間接支付”兩個概念，否則公共服務市場化改革在理論上就會成為一個偽命題，在實踐上也會導致公共服務供給的低效率與成本支付的不公正。公共服務中的市場機制要求服務成本的支付必須以個體化的形式出現，但在本質上并不以要求社會個體承擔服務成本為前提，政府財政(通過個體)間接支付公共服務成本是市場機制適用于公共服務領域的根本前提，也是保證公共服務高效、公正供給的根本條件。

關鍵詞：公共服務；市場機制；財政中立；政府與市場；公共教育

公共服務改革已經是中國公共行政學界炙手可熱的話題，其中不少觀點在當前的討論中似乎已經有了共識。不少學者認為，諸如公共衛生、公共教育之類的公共服務應該由公共財政來承擔成本，但并不一定要由政府直接投資的公共機構如公立醫院、公立學校來直接供給。而且在實踐上，公立機構的直接供給容易造成低效率。因此，理論爭論的焦點往往集中在“如何有效供給”的問題上，即政府直接供給(通過公共機構)與市場間接供給(通過非公有機構)哪一個更有效的問題。但是從邏輯上分析，這種爭論是一個偽命題。因為它忽略了一個更為本質性的問題。確切地講，公共服務領域最為根本的問題不是“政府愿不愿意支付”服務成本的問題，也不是政府“如何供給”的問題。而是政府“如何支付”的問題。上述爭論很大程度就是在回答政府“如何供給”，當有關部門試圖把市場機制引入教育、衛生等領域的時候，無論學者還是實踐者都混淆了兩個不同維度的問題：通過市場機制來提高現有公共資源的使用效率呢，還是來汲取更多的非公共資源來彌補公共服務中資源不足的狀況?

一、公平性是公共服務的核心價值

公共服務要由政府來買單的要義在于它是以公平為根本目的。從操作的層面上來看，它的供給具有“財政中立”的特點，即如公共教育理論所說的“每個學生的公共教育經費開支上的差異不能與本學區的富裕程度相關”。“也不能與學生自身稟賦所能夠控制之外的因素相關”。“財政中立”必然成為公共服務改革的主要目標。然而從經驗上看，公平性的缺失也正是目前國內公共服務存在的主要問題。以公共教育為例。雖然它作為公共服務必然具有一種平均主義的特點，因為它的基本功能并不是培育精英，而是保證公民享受基本的教育權利。但是現實中公共教育中以區域差異為核心的不公平現象卻達到了一個前所未有的程度。在1993年為例，全國城鄉小學生的人均經費差距為1.9倍。貴州省內城鄉之間在3倍，而上海市與安徽農村之間達7倍：在初中階段。全國城鄉整體差距為2倍，貴州省內城鄉之間達到4.2倍，而北京市與貴州農村之間則達到10倍。到1999年，上述各個層次的差距都進一步擴大了。其中小學和初中階段城鄉整體差距均擴大到3.1倍。小學階段最大差距達11倍(上海市3 556.9元：貴州農村323.6元)，初中階段最大差距達到12.4倍(北京市5 155.2元：貴州農村416.7元)。在2000年之后的數年間。考慮到向農民收取教育集資的行為受到限制而農村中小學的教育經費更加緊張。以2002年為例。全年全社會各項教育投資為五千八多億元，而占總人口60％以上的農村卻只獲得其中的23％。

因此，中國公共服務的根本問題不在于從“政府一市場”維度來“界定政府在公共服務中的角色，政府職能不足的要強化政府作用；市場作用不足的要強化市場的作用；而在政府與市場存在互補關系的場合，則要同時強化二者的作用”。相反地。根本的問題還停留在更為初始的階段上。即政府雖然明白自身要為公共服務買單，但卻不能有效協調政府支出責任，從而無法保證政府可以“公平”地讓老百姓消費公共服務。

二、誤用市場機制是公共服務顯失公正的根本原因

對于上述現象，最為直接的原因可能就是政府公共教育經費嚴重不足。1993年頒布的《中國教育改革和發展綱要》明確規定，到20世紀末，財政性教育經費占GDP的比例要達到4％，但到20世紀90年代末。這一比例一直未突破3％。直到2002年，才提高到歷史最高水平的3.41％。而自1980年以來。該比例的世界平均水平則穩定在4.7％-4.9％，較發達地區為4.9％～5.1％，欠發達地區為3.8％～3.9％。與此同時，本來已經極為匱乏的公共教育經費又過多地傾向于非義務階段教育，許多國家小學和初中的公共教育支出占GDP的比例大多在2％-2.5％，而2002年中國的這一比例僅為1.8％。在2006年新的《義務教育法》實施之前，中國的義務教育還存在著重點學校制度。所以即使是義務教育，教育經費也會過多地向重點學校、示范學校傾斜。而且在事實上，這種現象也并沒有因為重點學校制度的取消而減弱。

隨著1978年以來中央“放權讓利”的政策與相關的“政策包干”、“分灶吃飯”等財政政策，到1994年以前，地方政府的財政收入有了顯著的增長。正是在這種背景下，1986年《義務教育法》把中央管理為主的教育管理責任和財政責任向地方政府下放，確立地方負責、分級管理的體制，籌資方式由過去單一的國家財政撥付改為多元化的籌資體制。這實際就是公共教育支出責任的地方化，地方政府被要求更多地承擔公共教育的支出責任。換而言之，公共教育的供給和地方財政能力將會直接聯系在一起，從在事實上導致了財政中立原則的喪失。到2001年，中央提出“以縣為主”的義務教育財政制度，鄉鎮雖得以解脫，但是將包袱轉給了縣級政府，還是遇到財政支撐不了的問題。目前，在國家、省、縣三級財政支出中，教育支出占比例最大的是縣，超過30％，部分縣在50％以上。省級教育支出占的比例大體保持在20％左右。而國家占的比例近年來則是在15％左右。而改革開放之前。中央包攬全國學校的教育經費，加之各地經濟差距不太明顯，所以，教育的差距也相對比較小。同時，諸多的實證研究表明，包括公共教育的公平性與省級政府的財政能力沒有很高的相關性，雖然可以大致認為經濟越發達的省，教育投入也越多，但是事實也同時表明，經濟越發達的省教育投入未必就越平等，公共教育投入的公平性與省級區域的經濟發展水平、財政水平沒有很好的相關性。教育投入的多少固然重要，但是作為公共服務，其投入的公平性更加重要。可見。省級政府(特別是相對發達的省級政府)并沒有通過有效的轉移支付手段來平衡行政區內公共教育投入不公平的問題。換而言之，財政壓力并不足以成為政府不能公平供給公共服務的借口。因此近年來，教育學界許多人在呼吁，義務教育經費投入上應該以省和中央為主。所以問題的關鍵不僅僅各級政府財政能力的問題，更多的是各級地方政府如何分攤支付責任的問題。

在更深的層面上。公共服務的非均衡供給實際上已經被當前的政府績效考核制度體制化了。地方政府及其領導

人對于政績的追求本身是十分合乎邏輯的事情，但是由于對各級政府作直接評價的主體往往是上級政府機關，而不是政府公共服務消費者，使得各級地方政府對于政績的追求隨著上級政府機關的考核指標打轉。比如，前些年對于GDP的片面追求，使不少地方財政都投入到直接有利于提高經濟指標方面去，而教育、衛生、文化等公共服務領域在這種制度激勵之下，只有讓為經濟發展，甚至于被地方政府完全疏忽，從而出現公共服務領域的財政支出增長水平遠遠低于政府支出的平均水平。同時。相比較其他方面的政績而言，公共教育等領域的政績往往是無形的。當其他如高速公路、主題廣場、工業園區等有形的政績工程粉墨登場的時候，公共教育領域的政績工程也只是僅僅限于重點學校的硬件建設，因為公共教育是有明顯外部性的產品。由于當前的升學體系以及地區差異。地方上學習優秀者通過高考的選拔走向城市，而且大部分畢業之后也留在了城市，在這個過程中，支付了義務教育成本的廣大農村地區實際上是無形中為公共教育的受益者大城市買了單。這不可避免地會挫傷地方政府、特別是欠發達地區政府投資公共教育的積極性。與此同時。不少地方政府為了凸現在公共教育領域的政績。經驗上很多地方政府會將十分有限的教育經費集中重點中學，比如農村地區的縣城里中小學，客觀上進一步違背了公共教育的公平性原則。

正是在面臨上述問題的基礎上，市場機制在很大程度上被誤用為一種可以向社會汲取更多教育、醫療資源的機制，片面地強調由社會個體而不是公共財政來承擔有關公共服務的成本。而市場機制對于公共服務另外一個更加本質的作用即提高政府財政(資源)在公共服務領域的試用效率卻被完全忽略了。盡管在邏輯上，提高公共資源使用效率也是政府的基本公共責任之一，而且在操作層面，市場機制也為此提供了制度安排上的可能性。

像公共教育、公共衛生等都是具有福利性質的公共物品，政府作為公共權力的主要載體有義務向社會公平地提供此類的公共服務，但是“市場化”策略顯示出政府并沒有主動承擔這項公共責任的意向，它只是希望通過“市場”這種制度安排來調節醫療資源的分配，而且由于國內政府對于市場制度某種意義上的迷信。不可避免地認為“市場化”可以解決政府資源不足和提高資源使用效率兩個方面的問題。可是，“市場化”的本意在于通過降低監督的交易成本來提高資源的使用效率，而不是“攝取”社會資源(普通百姓口袋)以彌補公共服務資源的不足。遺憾的是。有關決策者并沒有分清“政府是否公平地提供(支付)公共服務”與“政府如何有效地使用有限的公共資源”這兩個不同層面的問題。主觀上，決策者假借“市場化”的手段來解決“政府如何有效地使用有限的公共資源”的問題，但是在客觀上卻對政府財政支付公共服務的公平性產生負面影響。在這里，公共服務的公平與效率是不同層面的問題，前者是政府的公共責任范疇，也就是說政府必須做到、做好的，而后者是政府能力的范疇，政府應該在保證前者的提前下盡量提高后者的水平，而不是犧牲前者去實現后者，而且實際上犧牲前者并不必然實現后者。因此，目前這種既無公平、也無效率的現象也就不足為奇了。

三、市場作為提高資源使用效率的機制必須以公共資源均衡分配為前提

在目前諸多的公共服務領域，市場僅僅被作為一種資源汲取(而不是配置)機制以獲得更多的非公共資源以彌補各式各樣原因造成的公共投入不足；相反地，但是作為一種資源配置、監督約束機制的市場卻被人們忽視。公共服務的消費者難以通過有效的機制主動地監督公共服務的供給機構以保護自身利益。事實上，市場監督、制約資源配置的交易成本要遠遠低于單純的行政監督。要讓這種監督具有充分的約束力，邏輯上必須要把市場作為資源配置的機制，也就是說要依據監督的結果來分配有關資源分配。所以，無論在邏輯上還是在經驗上，都要將這種監督權和資源分配權作為一個有機的整體集中到市場主體身上即公共服務的消費者身上。

就目前的制度安排來看，以公共教育為例，監督權、特別是對于公共教育機構的選擇權似乎集中在消費者身上，至少表面上起來受教育者(學生及其家長)有選擇公共教育機構的自由，但是其中隱藏幾個深層次的問題：第一，由于事實上在我大部分地區都存在著嚴重的教育資源不足的情況，與此同時義務教育根據戶籍擇校的原則，使得消費者的，這種自由選擇權變得毫無實際意義；第二，教育資源地區分布嚴重不均也進一步虛化這種自由選擇權，對于普通老百姓而言換一所較好的教育機構的潛在交易成本是很高的：第三，也是最為重要的，消費者的這種自由選擇權對于公共教育機構本身缺乏有效的約束力。因為公共教育的消費對于教育機構及其服務的偏好并沒有以教育資源的分配權為重要的約束后盾。

所以，從邏輯上說。要使消費者真正可以有效約束公共服務機構的行為和服務，那么公共財政對于公共服務的支付，必須在個體層面上要全面反映消費者的偏好。這一點，在技術上是很容易達成，英國教育券就是很好的例子。當然，前提是最好有充足且均衡分布的教育機構，通過保證教育機構之間的競爭性使得消費者用腳投票的交易成本變得很低。對于社會大眾而言的，雖然公共服務是一種基本的社會福利，公共財政對于公共服務的支付應當恪守社會公平原則，財政政策(部門)須為此提供制度保障。但是現實的癥結也正于此，由于公眾是公共服務的直接消費者、而財政部門則是其中的買單者，于是就出現了消費者與買單者的分離。現有的體制中，財政對于公共服務的支付實際上不是依據消費量、消費者滿意度來支付的。而是依據行政部門對與公共服務部門的評價考核以及預算進行支付的。因此。財政支付的公正性沒有辦法得到有效保證。使得消費者在博弈中處在非常不利的位置。公眾在此根本無法以“用腳投票”的方式來公共服務機構。

根據唐斯(Downs)的官僚理論，有理由假設大多數政府官員的最大理性就是職位發展。拋開中國政治文化中可能存在的其他因素對官員職業發展的影響不談，不少經驗研究表明地方行政首長能否升遷與該地區的財政能力、政績有良好的相關性。由于公共服務領域更多地屬于財政支出性的部門，在給定財政能力之下，地方官員為了能出政績，自然希望此類部門盡可能少依賴財政而有更強的自給能力。在科層化條件下，各個公共服務機構的領導人員也會由于個人職業發展的原因而接受這種邏輯，而不管這種邏輯是否合理。那么邏輯上就可以認為，一個地區的教育局長，如果其所屬的中小學校更少地依賴地方財政，他將更有可能得到地方行政首長的賞識。

因此，政府在責任更多是與公共服務配公正性密切相關的財政支付問題，更多地要受到該公共機構所服務的對象數量來約束，在這種制度安排下，教育經費的支付關系直接發生在教育機構與財政部門、而不是與教育行政部門之間，其中支付的數量則取決于該教育機構所能吸引到的學生數量而不是教育行政部門。公共教育資源分配的公正性因此得到制度性的保障。如果有關行政部門還需要對教育資源分配公平性負部分責任的話，那么它更多是通過行政管制的辦法來調整教育機構的地區分布，以降低公眾選擇公共教育“用腳投票”的成本并以此來約束公共服務機構獲取財政撥款的數額。

四、“本質上公共財政承擔”與“形式上消費者個體支付”是公共服務改革的根本出路

包括公共教育在內公共服務存在的最大問題不是“政府直接供給還是間接供給”(即如何供給或市場與政府關系)的問題，而是各級政府如何確認公共支出責任的問題、以及如何確保公共服務的經費支出在個體層面上的公正性。在“由誰來支付”的問題上，個人支付有悖于公共服務的基本原則的。但是，在確保公共財政承擔公共服務成本的前提下，支付方式是可以靈活選擇，以公共財政承擔為前提的個體化支付方式，正好適應了市場機制的有關要求，從保證了市場機制在公共領域的適用性。

在保證相對充足的財政供給的前提下，改革現有的公共服務的支付體制，類似現行的醫療保障體系。政府財政對于公共服務的支付可以通過建立個人賬戶，以公共服務的消費者對于特定公共服務機構的選擇作為財政向公共服務機構支付的基本依據，確保社會公眾作為公共服務的消費者對于公共服務機構收益的有效約束。也正是在這個意義上，“市場化”改革或者說市場機制在公共服務領域才有適用性。市場作為一種資源分配機制。本質上是與供給的高效率聯系在一起。這種機制在形式要求公共服務成本的支付必須以個體化的方式出現，但在本質上并不一定以私人承擔公共服務成本為前提。“本質上公共財政承擔”與“形式上消費者個體支付”的有機結合，是將市場機制延伸到公共服務領域的兩個前提條件，這即確保了公共服務的公正性。也避免了傳統公共服務在供給上的低效率。更加重要的是，在這個層面上，由哪一類機構(公立或者私立)來供給公共服務已經顯得不再重要。以公共教育為例。只要教育機構可以吸引到學生，無論是私立學校還是公立學校都可以根據自身所能吸引的學生從公共財政中獲得相應的教育經費。