養(yǎng)老保險改革：進兩步，退一步？

何　流

“養(yǎng)兒防老”是我國幾千年來的傳統(tǒng)，但今天的人們不得不為自己退休后的生計早做一份謀劃。隨著家庭保障功能的持續(xù)弱化，子女很難像過去那樣承擔(dān)起全部養(yǎng)老責(zé)任，這就需要“社會養(yǎng)老”來彌補“養(yǎng)兒防老”的不足。養(yǎng)老保險作為社會保障制度的重要組成部分，考驗著執(zhí)政者的智慧。

退保的“原則上”消失

從2003年設(shè)立開始到現(xiàn)在，每年春節(jié)前，深圳市社保基金個人服務(wù)中心都人滿為患，還沒開門，前來退保的農(nóng)民工就已經(jīng)排起了長隊。清華大學(xué)養(yǎng)老金工作室主任楊燕綏告訴記者，這種現(xiàn)象說明，現(xiàn)有養(yǎng)老保險政策不適合兼有農(nóng)民和工人身份特征的農(nóng)民工。

隨著近日國家人力資源和社會保障部(以下簡稱_人保部)擬定《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》(以下簡稱“兩個辦法”)，這種狀況有望逐漸消失。^保部表示，采取以上措施后，農(nóng)民工離開就業(yè)城市、中斷參保繳費的，原則上不再辦理“退保”。

2007年，深圳市有87萬人退保。《經(jīng)濟半小時》節(jié)目曾算過一筆賬，即使按最低工資每人每月800元計算，一年下來，也有8億多元留在了地方社保賬戶，這就是各地為農(nóng)民工退保大開綠燈的真實動機。各地都打著自己的小算盤，因此，那些“半路”過來參保的人常常被拒之門外。

我國的養(yǎng)老保險制度是在縣級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，難以適應(yīng)近年來出現(xiàn)的農(nóng)民工大規(guī)模流動現(xiàn)象。退保使農(nóng)民工只參保、不受惠，不僅直接損害了農(nóng)民工享受往會保障的對等權(quán)益，而且反過來又影響了用人單位的參保積極性。中國社科院拉丁美洲研究所所長鄭秉文指出，農(nóng)民工退保是制度便攜性差導(dǎo)致的后果，城鎮(zhèn)居民等其他社會群體異地流動時也同樣面臨便攜性障礙，他認為這涉及整體制度設(shè)計不統(tǒng)一的問題。

目前，農(nóng)民工參保率一直在低位徘徊，與參保后其利益得不到保障有直接關(guān)系。要吸引和促進農(nóng)民工參保，制度設(shè)計必須適應(yīng)農(nóng)民工的高流動性。而此次出臺的“兩個辦法”指向性非常明確，就是要從制度上打通養(yǎng)老保險跨地區(qū)轉(zhuǎn)移按續(xù)的通道，使養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)更為順暢。現(xiàn)行制度規(guī)定養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移時只轉(zhuǎn)個人賬戶資金，不轉(zhuǎn)移用人單位繳納的社會統(tǒng)籌基金，轉(zhuǎn)入的資金量不能滿足未來發(fā)放養(yǎng)老金的需要，這就意味著轉(zhuǎn)入地要“倒貼”。

此次出臺的“兩個辦法”考慮到這一因素，規(guī)定在各地區(qū)就業(yè)的養(yǎng)老保險權(quán)益都應(yīng)累計計算，養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移時，不僅轉(zhuǎn)移個人賬戶的儲存額，統(tǒng)籌基金的轉(zhuǎn)移量為本人1998年1月1日后各年度實際繳費工資的12％左右，希望以此舉平衡轉(zhuǎn)1人地與轉(zhuǎn)出地的責(zé)任。

楊燕綏稱其是“對現(xiàn)行制度存在問題的彌補”。雖然全國已有17個省份實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，但大多數(shù)省區(qū)仍以縣級統(tǒng)籌為主(全國大約有2000多個統(tǒng)籌區(qū))，這就造成了參保人異地轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系的制度障礙。

解決這個問題的根本途徑是提高統(tǒng)籌層次，由縣級統(tǒng)籌向省級統(tǒng)籌，進而向中央統(tǒng)籌過渡。“到時候大家在一本賬下記錄個人權(quán)益，就不存在各地對接的管理成本和政策障礙問題了”，楊燕綏說，在養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和中央統(tǒng)籌沒有實現(xiàn)之前，現(xiàn)在出臺的權(quán)益分段記錄和累計計算方法不失為一個政策上和技術(shù)上的解決途徑。但這只是“完善現(xiàn)有制度的權(quán)宜之計”，省級統(tǒng)籌和中央統(tǒng)籌實現(xiàn)之后，這些問題自然就化解了。人保部養(yǎng)老保險司負責(zé)人也表示，現(xiàn)在制訂的是具有過渡性的暫行辦法。

“不差錢”，差制度

令人困惑的是，這“兩個辦法”的積極意義并沒有引起輿論的廣泛關(guān)注，相反，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的消息吸引了人們更多的眼球。此前，人保部新聞發(fā)言人尹成基在接受《第一財經(jīng)日報》采訪時稱，國務(wù)院要求5個試點省份今年正式啟動此項改革，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革與企業(yè)基本一致。

據(jù)稱，此舉是因為“超過千億元的事業(yè)單位退休費令財政不堪重負”，但楊燕綏教授對此有不同意見。她認為，按照此次改革方案，短期內(nèi)財政負擔(dān)不但不會減輕，反而會加重。因為政府作為事業(yè)單位職工的用人單位，將增加在職人員社會統(tǒng)籌賬戶的繳費義務(wù)也就是說，改革前期，部分隱性債務(wù)會顯化。“這就造成了人保部這邊喊改革，但財政部那邊沒有聲音的局面。”

事實上，與其說事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是出于讓財政減負而行的考慮，不如說是為了建立更加公平、和諧的養(yǎng)老金制度。中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院副院長鄭功成告訴記者。“任何層次的養(yǎng)老保險制度改革都應(yīng)以增進公平為出發(fā)點，但增進公平不等于降低養(yǎng)老金水平”。

目前，國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員實行與企業(yè)不同的退休養(yǎng)老制度，且養(yǎng)老金待遇存在較大差距，確實有違社會公平的厲測。但楊燕綏教授認為，如果依照現(xiàn)行企業(yè)養(yǎng)老保險制度對事業(yè)單位進行改革，一系列的矛盾就會暴露出來。

首先，事業(yè)單位的基本養(yǎng)老金待遇與原來相比將有明顯下降，這無疑會遭到事業(yè)單位人員的反對。有網(wǎng)友指出，事業(yè)單位屬于知識分子階層，他們對于國家事業(yè)的貢獻不可小視，而且在一定程度上，他們放棄追求企業(yè)高薪的原因就在于較為安穩(wěn)的退休待遇。

其次，企業(yè)養(yǎng)老保險制度存在社會統(tǒng)籌層次低、個人賬戶空賬和養(yǎng)老金定位不明確(是保障吃飯的基本養(yǎng)老金，還是個人職業(yè)生涯創(chuàng)造的延期支付)等問題，欲將這些問題帶入事業(yè)單位是很困難的，單純讓事業(yè)單位加入企業(yè)型社會養(yǎng)老保險也是行不通的。機關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)職工的養(yǎng)老金制度的統(tǒng)一需要更合理的設(shè)計。

同時，公務(wù)員再一次被推到了風(fēng)口浪尖。近年來，公務(wù)員整體工資待遇不斷提高，卻沒有在此次改革之列，改革的公正性和徹底性引起了輿論的普遍質(zhì)疑。網(wǎng)上輿論也指出，我國財政最大的負擔(dān)不是事業(yè)單位的養(yǎng)老金，而是不合理的“三公”消費等。

鄭功成認為，事業(yè)單位的養(yǎng)老金改革需要謹慎，是否要與企業(yè)一個制度還值得研究。現(xiàn)在事業(yè)單位職工的養(yǎng)老金相當(dāng)于退休前工資的80％左右，因此，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革應(yīng)著眼于基本養(yǎng)老金替代率的降低，但保證總體的養(yǎng)老金水平，也就是企業(yè)年金、職業(yè)年金等補充養(yǎng)老金要跟上。“重要的是進行結(jié)構(gòu)調(diào)整，過去是一個層次，現(xiàn)在要分解為兩個或多個層次，基本保障和補充保障相結(jié)合。”

雖然廣東省提出將采取多項措施保證事業(yè)單位養(yǎng)老金平穩(wěn)過渡，但楊燕綏認為，需要配套出臺的經(jīng)辦機構(gòu)和管理細則、職業(yè)養(yǎng)老金政策等目前都沒有看到，“國家希望在事業(yè)單位建立職業(yè)養(yǎng)老金計劃，以彌補養(yǎng)老金減少部分這個決策是對的，但如何盡快建立職業(yè)養(yǎng)老金計劃是個挑戰(zhàn)。事業(yè)單位老職工需要按照待遇支付職業(yè)養(yǎng)老金，新職工需要單位繳費，這些支出都要納入財政預(yù)算。還需要依法明確誰管理以及如何投資保值的運行機制和治理模式”。鄭秉文也認為，此項改革難以在

短期內(nèi)推動起來。

事實上，事業(yè)單位改革從1992年開始到現(xiàn)在一直步履艱難。楊燕綏認為，當(dāng)前不失為一個很好的機會，消滅身份壁壘和地域隔墻，促成更合理的養(yǎng)老金制度。她建議，讓“社會統(tǒng)籌國民化”，由政府支付最低的養(yǎng)老金，讓每個老年人都有吃飯的錢；讓“個人賬戶全民化”，由個人選擇受托人和投資政策，擇時酌情儲蓄養(yǎng)老金。這樣將政府的直接責(zé)任和間接責(zé)任分開，適度強調(diào)個人責(zé)任。雖然這些想法得到某些官方人士的認同，但他們直言很難改變現(xiàn)狀。

轉(zhuǎn)軌之“空”

上世紀90年代中期，我國的養(yǎng)老保險制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分個人積累制轉(zhuǎn)軌。改革遵循新人新辦法、老人老辦法的原則，因此，在社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度建立之時，那些改革前退休的“老人和改革前參加工作但在改革后退休的“電尺”都沒有個^賬戶的積累。這就意味著，在職職工繳納的本應(yīng)積累在個人賬戶中的養(yǎng)老金被挪用于已退休職工養(yǎng)老金的發(fā)放。

事實上，由于統(tǒng)籌賬戶與／個人賬戶并賬管理的便利，社保部門彌補養(yǎng)老金支付缺口最便捷的方法也是挪用個人帳戶截至2004年底，我國養(yǎng)老保險／個人賬戶空賬規(guī)模累計已達7400億元，并以每年1000多億元的速度增加。個人賬戶空賬問題已經(jīng)成為我國養(yǎng)老保險的心腹之患。

日前，《社會保險法》草案征求意見，養(yǎng)老保險個人賬戶性質(zhì)不明確、難以增值保值的問題被提了上來。群眾認為，草案中養(yǎng)老保險個人賬戶究竟是積累制還是名義賬戶，是公共資金還是個人資金不是很清楚。

2000年起，國家就在東北三省進行改革試點，試點的重要工作之一就是社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金分別管理，社會統(tǒng)籌基金不再占用個人賬戶基金。近期，人力資源和社會保障部新聞發(fā)言人尹成基表示，2009年將繼續(xù)推進做實養(yǎng)老保險個人賬戶試點工作。

鄭功成認為，做實的前提是做小。“個人賬戶只是應(yīng)對人口老齡化、緩解貸記之間矛盾的調(diào)劑措施，現(xiàn)在個人賬戶8％的比例太高，使這一代人的負擔(dān)過重。”他認為3％的比例是比較合適的。

當(dāng)大洋彼岸的經(jīng)濟危機愈演愈烈時，我國轉(zhuǎn)而向內(nèi)尋求新的經(jīng)濟增長點，擴大內(nèi)需成為經(jīng)濟工作的重中之重。如何樹立消費信心，使人們敢于消費、放心消費，消除其后顧之憂是題中應(yīng)有之意，有專家指出，社保制度應(yīng)為拉動和刺激內(nèi)需做出應(yīng)有的貢獻。

但目前的養(yǎng)老保險制度過于復(fù)雜，非專業(yè)人員也很難理清，很多人繳了多年養(yǎng)老保險，卻不清楚自己的個人賬戶里有多少錢，更不了解未來每月的退休金能有多少。其實，知情權(quán)和信息披露是養(yǎng)老金制度建設(shè)的關(guān)鍵：鄭秉文指出，養(yǎng)老保險的計算公式要簡單易懂，制度也要有良好的透明性，讓參保人有良好的收入預(yù)期，同時，社保教育也應(yīng)提到議事日程上來。