完善城市房屋拆遷法律制度芻議

丁福靈

[摘 要]伴隨著我國經濟的發展，城市化需求越來越明顯，大規模的舊城改造和城市化建設使房屋拆遷的數量增多，由此形成的房屋拆遷爭議也隨之增加，現有的法律法規在解決此類爭議中凸顯出越來越多的問題。筆者根據城市房屋拆遷實踐，結合我國現行法律規定，提出房屋拆遷實踐中存在的幾個突出的法律問題已經嚴重地影響了房屋拆遷工作的順利進行，希望通過完善法律制度來彌補制度設計的缺陷，完善我國的房屋拆遷法律制度。

[關鍵詞]房屋拆遷 公共利益 補償缺位 承租人的保護 拆遷評估

一、公益拆遷與商業拆遷未加區分

《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《拆遷條例》）沒有區分商業拆遷和公益拆遷，而物權法也沒有明確規定哪些情況屬于“公共利益”。如果有了公益拆遷和商業拆遷的明確區分，法官可以直接根據商業拆遷和公益拆遷的補償規定來解決相關的糾紛。實際情況是，很多商業拆遷卻打著公益拆遷的幌子，使得拆遷補償糾紛層出不窮。因此，關于“公共利益”的界定問題應當在法律上作出明確的規定，并對公益拆遷和商業拆遷的補償制度作出規定，以完善我國的房屋拆遷制度。雖然世界上大多數國家特別是大陸法系多數國家沒有對公告利益作出概況性規定，就說明沒有必要對公共利益作出概況性規定。[1]但是，至少應當對公共利益作出原則性的規定，防止公益權被濫用侵害物權利益。

二、被拆遷房的土地使用權的補償缺位

根據物權法第一百三十七條的規定，城市房屋住宅用地可以通過支付對價以出讓方式獲得。但實際上，在物權法之前，已經有很多城市居民實際享有其私產房占有范圍內的土地使用權。城市居民的國有土地使用權的取得情況較為復雜。有以出讓方式取得的土地使用權，有劃撥方式取得的土地使用權。由此可見，這些城市居民所享有的私有房屋占用范圍內的土地使用權屬于用益物權，用益物權受法律保護，無論是出讓還是劃撥方式取得的國有土地使用權都是合法的。那么，在拆遷中，土地使用權應當根據不同情況分別給以補償。

但是，《拆遷條例》并沒有明確收回劃撥、出讓的土地使用權的補償問題。很多地方規章，也對土地使用權的補償采取回避的態度，特別是以劃撥方式取得的國有土地使用權問題。從實際情況看，拆遷中土地的價值遠遠大于地上所附房屋的價值，拆遷人的目的并不是為了取得被拆遷人的房屋及其附屬物，而是為了取得房屋及其附屬物占用范圍內的土地使用權。但現行的拆遷補償制度恰恰沒有對最有價值的土地使用權進行補償的規定。

因此，應當分別對出讓和劃撥國有土地使用權的拆遷補償作出規定。特別是征收劃撥用地房屋時，應當根據用益物權的性質作出補償規定。而農村土地的征收補償也存在法律界定不清的問題。農村土地所有權與一般的所有權不同，農村集體土地所有權實際上是一種臨時占有、使用、受益權[2]，現行的補償規定也是缺位的。應當從保護物權的角度，詳細規定對出讓地、劃撥地和集體土地的用益權的拆遷補償規定，以便完善我國的城市房屋拆遷補償制度

三、裁判援引的法律依據存在矛盾

根據我國《立法法》第八條第（六）項和《物權法》第四十二條之規定，對非國有財產的征收，只能由法律規定，為了公共利益進行拆遷時必須依照法律規定的權限和程序進行征收[3]。但在實踐中，由于沒有區分公益拆遷和商業拆遷，對拆遷行為的規范主要依據《拆遷條例》，而該條例屬于行政法規。因此，法院在對房屋拆遷糾紛案件判決援引法律時陷入了兩難的境地：如果引用《拆遷條例》，則有違《立法法》第八條和《物權法》第四十二條的規定；如果不援引《拆遷條例》，就無法在判決中指明法律依據。因此，應當通過完善法律來解決制度矛盾問題。

四、拆遷補償、安置糾紛的處理程序混亂

根據《拆遷條例》第十六條之規定，拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門或政府進行行政裁決。當事人如果對行政裁決不服可以在法定期限內提起行政訴訟。而根據1996年《最高人民法院關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》，拆遷人與被拆遷人因房屋補償、安置等問題發生爭議，或者雙方當事人達成協議后，一方或者雙方當事人反悔，未經行政機關裁決，僅就房屋補償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為民事案件受理。這也就意味著，拆遷人與被拆遷人僅就房屋補償、安置等問題發生爭議，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為民事案件受理。

由此可見，《拆遷條例》與該司法解釋在“當事人在達成拆遷補償協議前因房屋補償、安置等問題發生爭議時”應該如何解決存在抵牾。依據《拆遷條例》應該先申請行政裁決，如果對裁決不服，可以提起行政訴訟；而依據司法解釋，則可以直接提起民事訴訟。兩個規范性文件，一個是行政法規，一個是司法解釋，相互之間存在著明顯的矛盾。

此外，《拆遷條例》對行政強制執行規定也存在明顯的不足，這容易導致行政強制執行權在拆遷過程中被濫用。《拆遷條例》第十五條將拆遷人和被拆遷人通過仲裁和司法解決糾紛的途徑限定為“拆遷補償安置協議訂立后”，觀上造成了大量拆遷糾紛只能以行政裁決的方式來解決，并最終通過行政強制來執行，從而剝奪了被拆遷人獲得司法救濟的機會。

五、房屋拆遷中對承租人權益保護不力

在拆遷糾紛案件中，有一部分是承租人因沒有得到相應補償而提起的訴訟，此種訴訟要么以被拆遷人為被告，要求與被拆遷人對拆遷補償款進行合理分配；要么直接以拆遷人為被告要求其給予補償。在后者，因承租人對拆遷人沒有實體上的請求權，故法院一般會駁回其訴訟請求。而在前者的情況下，實踐中的情形一般是拆遷補償款都給了被拆遷人，然后由被拆遷人給承租人補償。此時，因主動權在被拆遷人手里，法院即使判決被拆遷人對承租人進行補償，但補償也無章可循，承租人的權益很難得到保障。在很多情況下，被拆遷房屋出租給承租人進行商業經營時，承租人因拆遷而遭受的損失是巨大的，其損失數額有時甚至會超過被拆遷人獲得的補償。《拆遷條例》第三十三條雖然規定了對非住宅房屋拆遷時的停產停業損失給予補償，但并沒有明確這一補償是否給承租人。因此，僅僅依靠從被拆遷人手中分得部分拆遷補償款的制度設計，已經很難保障承租人的合法權益。

總之，現行的房屋拆遷制度存在上述缺陷，糾紛率高，這些問題如果不解決，不利于從實質上對房屋拆遷糾紛進行公平合理的裁決。物權法實施之后，包括《拆遷條例》在內的許多規定應進行修改，彌補上述缺陷，建立起完善的房屋拆遷補償制度，更好地為經濟建設服務。

參考文獻

[1]黃松有主編《中華人民共和國物權法條文理解與適用》人民法院出版社第163頁

[2]楊立新、劉德權主編《物權法實施疑難問題司法對策》人民法院出版社第135頁

[3]《中華人民共和國物權法》第42條

[4]《中華人民共和國城市房屋拆遷條例》第16條