我國行政賠償范圍的思考

徐　瑩

[摘 要]本文通過對我國行政賠償范圍的了解和與國外行政賠償范圍的比較，指出我國行政賠償范圍需要進行調(diào)整，并逐步拓寬行政賠償范圍以適應國際和國內(nèi)的發(fā)展。

[關鍵詞]行政賠償制度 行政賠償范圍

國家行政賠償，是指代表國家行使行政權的行政機關及其工作人員在行使行政職權的過程中侵犯公民、法人和其他組織的合法權益，造成損害，由國家依法承擔賠償責任的法律制度。行政賠償范圍可以說是行政賠償中核心的內(nèi)容。行政賠償范圍有兩層含義：它既包括國家對行政機關及其工作人員的行為承擔賠償責任的行為范圍，也包括國家對上述行為造成的損害后果承擔賠償責任的范圍。因此，行政損害賠償?shù)姆秶少r償?shù)男姓謾嘈袨榈姆秶涂少r償?shù)膿p害范圍。世界各國都有不同的規(guī)定，主要涉及到物質(zhì)損害與精神損害、直接損失與間接損失等問題。

從國外典型的立法例來看，西方國家界定行政賠償范圍是以概括性規(guī)定為原則，特殊排除為例外，即在規(guī)定了行政賠償責任的構成要件和國家責任豁免的范圍之后，就不再對行政賠償范圍做具體規(guī)定和詳細列舉。而國家責任豁免所排除的內(nèi)容，則主要為侵權行為的排除對于受損害利益不直接排除。但我國《國家賠償法》在行政訴訟法規(guī)定的基礎上，針對實際存在的情況和現(xiàn)象，采取概括與列舉并用的方法，規(guī)定了行政賠償?shù)姆秶?/p>

行政賠償?shù)姆秶鶕?jù)行政侵權行為可分為侵犯人身權的行政賠償和侵犯財產(chǎn)權的行政賠償。我國《國家賠償法》在總則第2條作了如下概括規(guī)定：“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋嗬！痹诘诙碌谝还?jié)對行政賠償范圍作了詳細列舉，具體范圍有：

1．人身權侵權的行政賠償范圍

根據(jù)國家賠償法第3條規(guī)定，侵犯人身權的違法行為具體有：（1）違法拘留或者違法采取限制公民人身自由的行政強制措施；（2）非法拘禁或者以其他方法非法剝奪公民人身自由的行為；（3）以毆打等暴力行為或者教唆他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或者死亡的違法行為。（4）違法使用武器、警械造成公民身體傷害與死亡的違法行為；（5）造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為。

2．財產(chǎn)侵權的行政賠償范圍

根據(jù)國家賠償法第4條規(guī)定，侵犯財產(chǎn)權的違法行政行為具體有：（1）違法實施罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物等行政處罰的；（2）違法對財產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施的行為；（3）違反國家規(guī)定征收財物、攤牌費用的行為；（4）違法侵犯財產(chǎn)權造成損害的其他行為。

3．國家不承擔賠償責任的情形

根據(jù)國家賠償法第5條，屬于下列情形之一的，國家不承擔賠償責任：行政機關工作人員與行使職權無關的個人行為；因為公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發(fā)生的；法律規(guī)定的其他情形。

我國國家賠償法之所以采取這種不同于大多數(shù)西方國家的立法體例。主要是考慮到我國的國家賠償制度尚處于初創(chuàng)時期，無論是理論與實踐經(jīng)驗還是財政能力因素都沒有具備條件擴大賠償范圍，在法律適用中采取保守的態(tài)度是一種務實的做法。

當今世界各國的國家賠償制度進入了全面深入發(fā)展的新時期。目前行政賠償制度比較發(fā)達的英、美、法、日等國行政賠償范圍已日益具體、細化。當前，我國《國家賠償法》頒布將近10年，對行政賠償范圍所作的界定還是比較窄的，尤其是一些當時存在爭議的侵權損害行為的處理，既沒有直接列舉在賠償范圍之內(nèi)，也沒有被排除條款所包含進去，不利于實踐中的應用。加之我國政治，經(jīng)濟體制改革速度驚人，今非昔比，國家承受能力的問題也將不再成為障礙，而權利保護的需要則會相對突出。另外中國隨著加入WTO，與世界法律制度接軌是我國法律界面臨的迫在眉睫的重大任務。為此，應對行政賠償范圍進行調(diào)整，并逐步拓寬行政賠償范圍。

一、可賠償?shù)男姓謾嘈袨榉秶?/p>

國家機關及其工作人員違法行使對公民、法人和其他組織的合法權益造成的損害，可能是直接的、人身上的或財產(chǎn)上的，也可能是間接的、精神上的。因此在可賠償?shù)男姓謾嘈袨榈姆秶貙捝嫌幸韵聨追矫妫?/p>

（一）精神損害。精神損害是指對人身造成的精神痛苦，她包括精神上的悲傷、憂慮氣憤、失望等。從世界范圍內(nèi)賠償法發(fā)展情況看，賠償范圍已經(jīng)從物質(zhì)損害賠償發(fā)展到精神損害賠償，精神損害已被許多國家納入賠償范圍。在韓國、日本等國，一般認為國家賠償法中所說的侵害包括精神損害。本文認為，精神損害雖然無形，但確實存在，其受害程度也并非完全不能確定，而且精神損害本身往往不會單獨存在，在多數(shù)情況下都會再導致受害人物質(zhì)上或身體上的損害，對一些受害人來說遠甚于人身或財產(chǎn)損害，不給予適當賠償難以彌補其損害。而精神損害在民法領域已經(jīng)廣泛地給予物質(zhì)賠償，具有精神損害賠償?shù)囊恍┏晒Φ南冗M經(jīng)驗。同時國家在行政法律關系中作為具有權力、經(jīng)濟優(yōu)勢一方的主體，對精神損害亦應給予物質(zhì)賠償。因此，本文建議至少應將達到相當嚴重程度的精神損害納入國家賠償之列，并給予特定范圍的、概括性的、適當?shù)奈镔|(zhì)賠償。

（二）對人身權含義作擴大解釋。人身權，在我國憲法學中包括人身自由不受侵犯，人格尊嚴不受侵犯以及同人身自相聯(lián)系的住宅不受侵犯，通信自由和通信秘密受法律保護。在我國民法學中，將人身權分為人格權和身份權。人格權又分為親權、監(jiān)護權、著作權、發(fā)明權等。在我國《國家賠償法》中納入國家行政賠償?shù)姆秶娜松頇鄵p害，主要是人身權中兩項最基本、最重要的權利，即人身自由權損害和生命健康權損害。由此我們可以清楚看到，民法、國家賠償法都把人身權的范圍規(guī)定得比憲法中規(guī)定 的人身權的范圍要小。本文認為，同一概念的內(nèi)涵、外延在法律中的規(guī)定應當一致。因此，國家賠償法中的人身權的界定及范圍應當和憲法的規(guī)定項一致，借鑒民法的有關規(guī)定，盡快完善起來，實現(xiàn)對公民人身權的最大保護。

（三）公民政治權利損害。從我國《國家賠償法》的規(guī)定來看，僅對行政機關及其工作人員違法行使公民的人身權財產(chǎn)權造成損害予以賠償，而對公民其它的權利損害則沒有規(guī)定。人身權、財產(chǎn)權只是公民權利中的一小部分，也是最基本的，隨著我國全面小康社會的建設，人民對政治權利的要求也更加強烈，參政議政的能力和水平逐漸提高，而不是僅僅滿足于經(jīng)濟利益的獲得。事實上，政治權利是公民的最高權利，是最能體現(xiàn)公民作為人的價值的權利。我國憲法中明確規(guī)定了公民的各項政治權利，并要求各級國家機關保障實施，造成損害應給予賠償。行政法是全面落實憲法的一個部門法，更加要求全面保障落實公民的各項權利并承擔損害賠償責任。因此，本文以為，在我國經(jīng)濟和文化不斷發(fā)展，人民民主意識不斷提高的情況下要最大限度的保障公民政治權利的實現(xiàn)。

（四）間接損害。間接損害與直接損害相對應，不是指實際已經(jīng)受到的損害，而是指可以預期受到的利益損害，即現(xiàn)實可得利益損害（指已經(jīng)具備取得利益的條件，若無侵害行為發(fā)生，則必可以實現(xiàn)的未來利益）。現(xiàn)行《國家賠償法》立法時，出于我國經(jīng)濟發(fā)展水平和國家財政負擔能力以及間接損害的認定與技術有一定的難度，中國國家賠償法的操作經(jīng)驗不足的情況考慮下，采取有限賠償原則，對于財產(chǎn)損害的賠償只賠償直接損失，不賠償間接損失。但隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，國家財政狀況的逐步改善，財政負擔能力的逐步提高及不設立對人身和財產(chǎn)間接損害的國家賠償，對許多公民、法人和其他組織來說往往會顯失公平等方面考慮，把對間接的人身與財產(chǎn)損害，納入國家賠償法的范圍是必要的，也有利于我國的國家賠償法的穩(wěn)定。當然，應將間接損害的賠償限定在一定范圍內(nèi)，如對有合法證據(jù)證明的間接損失進行賠償。

二、不承擔行政賠償責任的行為范圍

不承擔行政賠償責任的行為范圍又稱為行政賠償責任的例外或限制，西方國家的這部分又屬于國家責任豁免的范圍。不承擔行政賠償責任的行為范圍上，本文認為以下幾點要調(diào)整：

（一）抽象行政行為。

從眾多國家法制傳統(tǒng)看，國家對立法行為原則上不負賠償責任，但這一原則很少在法律中明確規(guī)定。現(xiàn)在有部分國家對抽象行政行為進行賠償，其條件包括：首先，立法行為已被確認為違憲或違法；其次，立法中并未排除賠償?shù)目赡苄裕辉俅危瑢嵺`證明，很多抽象行政行為因違法而被撤消、廢止，對抽象行政行為的監(jiān)督不斷加強。所以，本文認為，考慮抽象行政行為主體對行為相對人損害的部分賠償或補償具有其必要性，同時也符合社會發(fā)展的需要。

（二）自由裁量行政行為

自由裁量行為屬于具體行政行為。自由裁量權在國外早期一般屬于國家責任豁免的范圍。美國聯(lián)邦侵權求償法第2680條規(guī)定就有明確表示。在法律規(guī)定上，我國沒有直接的依據(jù)將自由裁量權納入國家責任豁免范圍，但從行政訴訟法第54條規(guī)定看自由裁量行政行為僅在濫用職權和顯失公正的情況才給予糾正，實行的是有限的國家責任豁免。在賠償訴訟中，自由裁量行為是否引起國家賠償，本文認為，行政機關享有的自由裁量主要是合理性問題，如果認為自由裁量行為都存在違法性問題，則設立自由裁量權失去法律意義；如果實行絕對豁免，則會導致行政機關濫用自由裁量權并在致人損害后以行為合理性為由主張免責，不利于保護受害人合法權益。因此，實行以豁免為原則，以賠償為例外的相對豁免比較切實，符合國家賠償法的立法精神。

（三）公有公共設施致害行為。

對于公有公共設施因設置和管理有欠缺造成損害的情形，許多國家的國家賠償法都已將其規(guī)定為國家賠償?shù)慕M織部分。日本早在1916便通過小學生旋轉(zhuǎn)木馬塌落致學生死亡有國家賠償?shù)陌咐瑢⒐苍O置與管理欠缺納入國家賠償?shù)姆秶５覈F(xiàn)行國家賠償法沒有類似規(guī)定。我國國家行政賠償僅僅基于權力行使行為納入賠償范圍，排除了因權力行使范圍而給公民帶來的損害賠償（即公有公共設施因設置和管理有欠缺造成損害的賠償），而將其納入由公有設施的經(jīng)營、管理單位賠償或通過保險渠道賠償?shù)念I域。這種立法考慮主要基于我國正處于政企分開、政事分開的經(jīng)濟、政治轉(zhuǎn)軌變型時期，產(chǎn)權尚未清晰化，將公共設施設置管理欠缺納入國家賠償范圍的條件尚未成熟。

本文認為應該增加此類補償。以民事賠償?shù)刃问接枰再r償，往往會因管理單位和人員的財力有限等原因，而無法合理彌補受害人的損失，同時也會影響管理單位和管理人員的積極性，不利于保障國家權力的行使。因此本文建議最低限度應把屬于國家所有，且由國家行政機關的有關部門設置或管理有欠缺造成的損害，以及由國家機關及其工作人員違法行使職權造成公有公共設施設置或管理上的欠缺造成的損害，列入行政賠償?shù)姆秶Ｍ瑫r也要注意許多對公有公共設施致害進行賠償?shù)膰覍嵤┦菬o過錯責任與危險責任，我國國家賠償?shù)脑瓌t是違法原則，二者應存在如何結(jié)合的問題。

目前，我國現(xiàn)行國家賠償法頒布近十年，在實施過程中出現(xiàn)過不少問題，綜觀所有問題，關鍵是賠償范圍過窄，給人的感覺是不得已而意思一點罷了。這與“人民政府為人民”不符，更無論“三個代表”思想了。本文針對此對我國行政賠償?shù)姆秶捌鋯栴}進行了剖析，并對應提出了行政賠償范圍的調(diào)整及拓展設想。