公平財政與事業單位養老保險制度改革

[摘 要]養老保險制度的改革是我國經濟體制改革的重要內容，而事業單位的養老保險制度的改革又是我國養老保險制度改革的重要內容。2008年出臺關于事業單位養老保險制度改革的試點方案，事業單位養老保險制度的改革再次引起人們的關注。本文結合公平財政對我國事業單位養老保險制度的改革進行了初步分析，認為這將是一次震撼人心和遭遇阻力的改革。

[關鍵詞]公平財政 養老保險制度 事業單位

作者簡介：王忠文，天津社會科學院研究員，主要研究方向對外經濟和國際金融。

2009年1月28日，國家人力資源社會保障部證實《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》已經正式下發，山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市將做改革試點，主要精神就是將事業單位養老保險按照企業養老金辦法進行發放，這意味著長期與機關公務員掛鉤的事業單位人員的退休金不再單純由國家財政負擔。改革方案公開后，引發社會輿論質疑，質疑焦點一是事業單位職工養老金待遇可能大幅降低的沖擊影響，二是對方案的公平性產生疑問，即改革的設計者公務員群體未能成為改革的對象。改革尚未完全推開，已經質疑叢生議論紛紛，可以斷言的是：這將是一次震撼人心和遭遇阻力的改革。如果結合公平財政分析，我們認為這些質疑還是有道理的。

一

分析這次事業單位養老保險制度改革方案的質疑，首先應該分析目前我國養老保險制度的現狀。我國實行養老保險制度改革以前實行的是退休費制度。隨著我國改革開放的不斷深入，1991年《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》頒發，要求逐步建立基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度。1997年，《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》實行以后，初步建立起基本統一的城鎮企業職工的養老保險制度。城鎮職工養老保險又由企業養老保險和機關事業單位退休制度構成。在企業養老保險制度改革方面，20世紀80年代開始實行社會統籌試點改革探索，90年代改革全面展開并不斷深化，建立了由國家、企業和個人共同負擔的基金籌集模式，基本統一了城鎮企業職工基本養老保險制度。與現行的城鎮企業職工養老保險辦法不同，機關事業單位退休人員養老辦法采取的是另一種模式。事業單位按經費來源可分為全額撥款、差額撥款、自收自支三類。不少地方自收自支事業單位已經按照企業的方式進行管理，加入了企業職工養老保險體系。但大部分由財政全額撥款和差額撥款的事業單位比如高校，仍按照原來的養老制度運行，退休金由國家統包，列入財政預算，實行現收現付，沒有基金積累制度，未來退休金以其工作年限和本人工資額為主要依據。

分析這次事業單位養老保險制度改革方案的質疑，其次應該分析目前我國養老保險制度的后果。自上世紀90年代初開始的養老保險制度徹底打破了我國實行幾十年的統一的職工退休制度，但是，在城鎮企業養老保險和機關事業單位退休制度并行的改革實施中，使得企事業單位退休人員的工資差距越來越大。到2006年底，全國機關事業單位退休人員的平均工資水平高出企業2倍多，這使得為祖國建設事業做出重大貢獻的廣大企業退休職工怨聲載道，呼聲不斷。在近年的人大政協年會上，也成為了代表和委員們的重要議題。這種明顯的不公平，已經成為民生大計中的一個凸現矛盾和不穩定因素。盡管近年來在國家經濟飛速發展的大好形勢下已經連續為企業退休職工多次增加退休金，也深得人們的感激和好評，但是由于有機關事業單位退休人員的退休金作為參照，因此人們內心深處并不平衡。這一現象已經影響政府在民眾中的信譽和威望，而且近年來公務員一再“秘密”加薪，退休公務員也隨之受益。這使得公務員及其退休者已經成為中國當前社會的一個特殊群體，公務員的收入成為企事業人員工資待遇進行比較和攀比的重要標桿。以鐵飯碗著稱的教師也一再以《教師法》為依據，要求提高工資待遇向公務員看齊。退休人員的養老待遇已成為關系經濟民生和社會公平的一大問題。因此，我國退休養老制度改革的確勢在必行。這次事業單位養老保險制度改革試點就是一個開端。但是這個開端并沒被看好和令人滿意。

事業單位養老保險制度的改革勢在必行，其重大意義不容置疑。目前的現實情況是，由于編制性質的不同，收入差距還是比較大的。在當前養老保險制度改革和養老金結構中，居于最上層的是國家公務員群體，事業單位人員則處于中間地位，他們的兩難境地是，一是企業化的高薪無法享受，要知道國內許多大型國有企業已經借改制之機實行全面高薪，特別是高層管理人員；二是國家財政發放的福利待遇正在減少，尤其實行陽光工資后，各地事業單位人員收入已經遠遠落后于公務員收入。面對這種現實，事業單位人員其實已經人心浮動，議論紛紛。養老保險制度改革采取這樣的原則選擇從事業單位開始，容易讓人產生疑問的是，既然事業單位養老保險改革可以與企業保持一致，為何機關卻可以不保持一致?難道公務員群體就沒有為控遏財政支出作貢獻的義務和職責? 這就涉及公平財政的推行問題。

二

公平財政和公共財政并不是一回事。用最簡潔語言敘述，公共財政是公開財政，是透明財政，是面向社會公眾提供服務的財政，而不單純是向政府負責的財政。公平財政則是能夠惠及絕大多數社會公眾，并被他們認為是合理的、愿承受和可負擔的有關財稅征收和財政分配范疇的制度安排。這里的判斷標志一是惠及全社會，二是愿承受和可負擔的合理性。二者的邏輯關系是，公共財政不一定必然是公平財政，但公平財政必然是公共財政的產物。關于愿承受和可負擔的合理性的衡量判斷就必然涉及經濟平等觀念。

經濟平等用最簡潔的語言敘述，就是經濟增長的社會福利應該平等分配，覆蓋全社會，而不應該被少數人或利益集團所攫取和瓜分。公平財政就是經濟平等的直接體現。公平財政應該是絕大多數社會成員認為合理的分配結果和分配程序。具體到分配領域，財政公平是一般情況下財政分配的平等與特殊情況下財政分配不平等的有機結合。這種平等與不平等的結合，也就是所謂橫向公平即條件相同者同樣對待，和縱向公平即條件不同者區別對待的結合，惠及全社會的衡量判斷則是這種有機結合的產物。公平財政必須惠及全社會的衡量判斷還包括財稅征收和財政分配的起點、過程和結果的公平。起點的公平主要是指機會的均等，過程的公平主要是指財政運行和財政執法的公平，結果的公平則是指財政分配結果的公正合理。這里需要注意經濟學和法哲學在研究公平問題上的差異。經濟學研究公平是從財政分配的經濟效應來觀察，主要研究財政分配是否公平的經濟學標準與判斷問題；而法哲學研究公平主要關注權利義務配置問題，關注保障社會公平的權利義務配置的法律程序和具體過程。

社會保障保險制度可以分為“繳費型的社會保險”和“非繳費型的社會保障”制度，前者的融資方式主要是由參保人的繳費形成，后者主要是來自一般稅收的各級財政的轉移支付。社會保障保險制度可以簡稱為社保制度，它不僅是社會政策和社會問題，也是經濟政策和經濟問題，涉及到經濟發展后勁和長效機制問題。從這個層次來看，2009年是完善社保體系的一個絕好機會。按照目前的事業單位養老保險制度改革方案，事業單位人員養老金將有可能大幅下降至企業水平。實際事業單位是具有特殊性的，事業單位與各類企業的最大不同在于它承擔著諸多方面的社會公共職能，聚集了中國的知識精英。目前，他們的工資不僅低于改制的國企員工，而且也低于所在地區的公務員。我國很多省市在實行公務員陽光工資以后，包括離退休人員在內人均增加數百至千元以上，而事業單位員工以及退休人員包括教師在內都沒有增加，這樣做的結果對事業單位工作人員是不公平的。對這次事業單位養老保險制度改革方案的重要質疑是對方案的公平性產生疑問，即改革的設計者公務員群體未能成為改革的對象。公平財政的陽光應該是普惠的。當前由于享有國家撥款，大部分事業單位人員的退休金與機關公務員掛鉤，一旦施行改革，事業單位人員按照企業標準來發放，那么養老金待遇則有可能大幅下降，對于這樣的改革路徑和改革結果，產生質疑和不滿是必然的和在料想之中的。

三

科學發展觀應該是事業單位養老保險制度改革的指導思想。十六屆三中全會要求堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續發展的科學發展觀，體現了我黨與時俱進、高瞻遠矚的戰略眼光和決策智慧。在發展市場經濟和全面建設小康社會的進程中，堅持“五個統籌”，突出強調公平，著力縮小城鄉、地區、收入等方面的差距是立黨為公、執政為民理念的充分體現。財政作為國家調控經濟運行和均衡收入分配的重要手段，在著力打造社會公平基礎的問題上擔負著義不容辭的重任。我們必須深入貫徹落實黨的戰略意圖，在以公共財政體制改革為基本取向的軌道上著力推進政策調整和制度創新，突出構建公平財政機制。市場機制作用下的初次分配極不公平，客觀上要求通過再分配機制即財政職能來實現公平分配目標。市場追求效率，財政追求公平，這既是一種社會分工也是一種社會協作。目前我國城鄉居民收入差距具有不斷擴大趨勢，這種背景下的財政分配應將公平放在更為優先位置，強調公平財政具有突出的現實意義。

這次事業單位養老保險制度改革方案之所以被認為不符合經濟平等和社會公平原則，首先是認為沒有公務員系列參與的改革必定是一次既不完善也不徹底的改革。當初國家實行退休職工雙軌制時，機關和事業單位之間收入與退休金還不存在差距。如果單純分析事業單位與企業間養老保險的較大差距確實是社會之弊，基于緩和財政壓力而試點實行的養老保險制度改革能夠順利推行的方案應當是就高不就低，而不能削足適履。通過大幅提高企業養老金的辦法實現與事業單位退休養老金逐步并軌，既不會觸動事業單位人員的利益，也體現了社會分配的公平，這才是真正的兩全其美，更不會引起民心震蕩。雖然有可能使財政收支吃緊，但也正是刺激擴大內需、實行積極財政政策的大好時機。

我們認為科學發展觀指導下的事業單位養老保險制度改革應該具有這樣的思路。首先加快制定《社會保險法》和《社會救助法》，以立法形式確保財政投入的規范性和規模。其次，在源于財政轉移支付的非繳費型保障制度改革方面，無論在支出水平還是在受益人口的覆蓋比例上，雖然我國依然處于中低收入國家行列但仍有很大的制度擴展空間。要逐漸加大集中財力對社會保障的投入力度。第三，在目前過渡期間，可以研究建立非家計調查型的養老補貼制度又稱國民年金制度，公民到一定較大年齡可以獲得一定數額的養老補貼。養老補貼的轉移支付可以轉化為當期消費基金，此制度的建立可以為城鄉居民設立消費信心的底線。全國范圍內的養老補貼可為拉動內需做出很大貢獻，估計會有1個百分點的GDP貢獻，所以我們認為是可行的選擇。

參考文獻

[1]《論公共財政與憲政國家》，周剛志，北京大學出版社，2005

[2]《完善體制階段的和諧社會建設與公共財政安排》，呂煒，東北財經大學出版社，2008

[3]《中國的公共財政：推動改革增長，構建和諧社會》，樓繼偉 王水林主編，世界銀行出版社，2008