入世后中國應對“綠色壁壘”的新舉措

王　淼

[摘 要]WTO制度允許成員方采用國內法律措施保護人類健康、動植物安全和健康以及可用竭的自然資源。可見，一個更加自由的貿易體制正在消除傳統的貿易壁壘，如關稅和配額限制，但該體制并沒有完全消除技術壁壘。這種技術壁壘已經成為影響中國出口貿易的主要壁壘，也稱“綠色壁壘”。毋庸置疑，中國在世界經濟中處于貿易大國的地位，但是中國的制造商和出口商已經感到痛苦和沮喪，因為他們不懂得WTO游戲規則，不知如何與游戲規則保持一致。“綠色壁壘”對中國的市場準入以及生產力產生消極影響，中國政府需要在消除“綠色壁壘”方面做出努力。本文論述影響中國出口貿易的主要環境措施，并對中國如何克服“綠色壁壘”提出新的舉措。

[關鍵詞]入世 綠色壁壘 新舉措

該文章得到我的導師那力教授的指導，國家社科基金項目

項目名稱 技術與綠色貿易壁壘法律問題研究

項目號 05BFX054

一、影響中國出口貿易的主要環境措施

盡管WTO制度通過消除傳統的為保護國內工業人為設置的壁壘來竭力維護自由貿易，基于國家主權對保護人類、動植物生命安全和健康的GATT第20條規定的環境措施仍然存在。盡管GATT第20條沒有直接提到“環境保護”，但是TBT協議第2.2條已經表達了“環境保護”作為“合法的目標” ，是衡量GATT是否符合環境規則的標準，而該環境保護的規定可能成為貿易的技術壁壘。

在大量的環境措施中，影響中國出口貿易的措施主要是強制性環境標準和法規、自發的生物標簽計劃以及包裝要求。這些措施廣泛地、嚴格地被發達國家采用，這些發達國家恰恰是中國的主要貿易伙伴。商務部發現在受影響的出口企業當中，40%的企業是受歐盟技術壁壘的影響，27%受美國的影響，25%受日本影響，8%受韓國以及其他國家和地區的影響。

（一）強制性環境標準和法規

中國的環境標準與它的貿易伙伴之間的巨大差距，為中國產品進入并占領國際市場設置了“綠色壁壘”。食品標準以及對某種物質使用的嚴格限制，對市場準入產生最深遠的影響。中國的食品正面臨著來自發達國家的復雜化的規制和控制，這些規制大多是根據《食物藥典》的內容來設計國內食品質量和安全標準的，該藥典是一部以保護消費者健康為目的的國際性食品法典。

至此，該法典對國際食物中有害物質的控制作用得到凸顯。SPS協定以及TBT協定，包括建立世界貿易組織的1994馬拉客什協定附件中的多邊貨物貿易協定，均在國際層面承認了有害標準的重要性，從而減少甚至消除國內衛生、動植物檢疫及其他技術標準成為貿易壁壘的風險。

近年來，中國已經在《食品衛生法》項下確立一些食物衛生標準，但是該標準與國際標準和發達國家標準相比還很低，而且在很多重要領域缺乏標準規定，包括殺蟲劑和醫牲畜藥品的最大殘余量，添加劑，重金屬，毒素和有害物質。[1]

中國的標準沒能在生產、收割、加工、儲存及分配的各個階段阻止食品對環境的污染。正是中國的環境標準與它的主要貿易伙伴（美國、歐盟、日本）之間的巨大差距，導致了中國產品的貿易壁壘。

（二）生物標簽計劃

1977年德國政府創立“藍色天使”計劃時，將生物標簽計劃作為一種環境政策工具使用。[2]從那時開始，生物標簽就成為實現環境目標的日益重要的以市場為基礎的機制。生物標簽是消費者對商品做出明智選擇的基礎。生物標簽計劃可以是強制的，也可以是自發的。生物標簽可以以回收能力或者降解能力這樣的單一標準為基礎，或者以對產品環境影響的生命周期分析為基礎。

隨著國際上更頻繁地使用強制性規定而不是自發的標簽措施（該標簽以與生產無關的PPMs為基礎），中國的許多學者已經深入關注強制性計劃的貿易內涵。首先，單方的以生產過程為基礎的措施給予進口國更大的權力和更多的機會在自由貿易區與外國競爭的過程中保護本國工業。這里存在的問題是：出口國采取哪種PPMs措施是合適的；誰有合法權力制定并實施這些措施？即使這樣的以PPM為基礎的標準沒有被環保主義者所倡導，問題仍然存在，即：進口國政府是否有權利決定出口國內部的社會、經濟和環境問題如何處理。第二個問題是國家主權問題。以生產過程為基礎的措施具有域外效應，這樣就違反主權原則，因為這樣的措施將進口國的價值強加于出口國。中國與那些進口國家處于不同的發展階段，以PPM為基礎的標準能夠促使中國實行不適于本國的標準。第三個問題是成本問題。影響認證成本的因素有：國內認證有效性及鑒定服務、認證設備的尺寸、現有實踐與生物標簽計劃要求的差距。由于大部分生物標簽是以國家環境優先權以及對發達國家的偏愛為基礎創造的，通常沒有對包括中國在內的發展中國家的國內環境、社會和經濟情況進行適當的準確的理解，那么對發展中國家的生產商和出口商來說，達到生物標簽的要求會消耗過多的成本。更糟糕的是，生物標簽計劃的增殖以及這些計劃之間缺少合作與融合，加重了想進入不同國家市場的中國生產商的經濟負擔。

（三）包裝要求

盡管包裝在產品到達消費者手里之前，在產品的運輸和儲存過程中使之保持良好狀態起了很重要的作用，它已經在增加了的地方性固體廢物以及無意間引入外國入侵廢物方面引起環境關注。

為了解決減少垃圾以及增長的廢物量的問題，許多發達國家已經制定了法律和計劃來提倡減少污染，重新利用和回收包裝廢物，上述做法在國際市場中對貨物的自由流動產生貿易影響。最早的行動是1982年《丹麥法》，該法要求所有的啤酒和軟性飲料的器皿都是可以被回收的，并且在市場上買賣的器皿只能是經核準的、可以重新利用的器皿。外國制造商要么不得不使用經核準的器皿，要么每年被限量使用未經核準的器皿。德國做出了另一個重要的努力。《德國人包裝條例》強制性規定生產和分配鏈上的所有成員都具有“收回義務”。也就是說，制造商和零售商有義務接受被消費者返回的使用過的包裝材料，并重新使用或回收。盡管收回包裝廢物以便重新利用或回收，對于國內和國外制造商都是強制性的規定，對于出口商在收集以及運輸這些廢物的過程中仍然要付出較高的成本，這可能成為一個潛在的貿易壁壘。

二、克服“綠色壁壘”的新舉措

（一）完善中國的環境與安全標準

作為發展中國家，中國的環境與安全標準是非常低的，甚至有很多產品沒有標準。[3]對紡織品和服裝的環境要求與國際標準相比是相當低的。與國際上和發達國家的標準一體化還需很多努力，前方還有很長一段路要走。國家環保局發布的《環境標準管理辦法》，反映了中國對國際上和發達國家的環境標準已經有所認識。該辦法的頒布說明了中國在制定新的環境標準時可以使用現存的國際上和發達國家的標準。僅僅在過去的幾年里，中國的決策制定者就開始更多地關注外國和國際標準，并且在立法過程中聯系實際。

中國環境與安全標準的完善已經經歷了從最初的對“綠色壁壘”（由工業與貿易的結合造成的）的被動反映階段，到現今的政府主導制定具有國際水平的標準階段。德國人對含氮的染料的禁止對中國的許多紡織品生產商和貿易商敲響了警鐘，迫使他們更敏感、更關注健康與安全措施。而且，他們還意識到國內標準以及檢測方法的缺失，使中國產品在國際市場處于不利地位。結果，中國紡織品工業協會肩負著這樣一個任務，即研究并闡明紡織品中含氮的染料和重金屬的濃度的標準及其檢測方法。1995年以來制定了三種紡織品的環境標準，即自然植物纖維紡織品，簡易紡織品（anti-boring textile）以及純絲綢制品。直到2003年中國終于頒布一個有關紡織品安全的強制性國家標準，即《紡織品基本安全的技術規定》（簡稱技術規定），該規定在2005年1月1日生效。中央和地方的日用品檢查機構已經建立一些檢測制度，這些檢測制度被德國授權在上海、廣東、山東、浙江、江蘇、湖南、遼寧實行。《技術規定》將紡織品分為三類：嬰兒產品、直接接觸人體的產品以及不直接接觸人體的產品。《技術規定》規定了含氮的染料的使用，并且對不同種類產品中甲醛的使用設定不同的限制。但是，這并不意味著所有的障礙已經完全被消除。被禁止的物質的清單不斷擴大，并且很多其他發達國家也呈這種發展趨勢。

為了幫助中國的食品在國際貿易中克服“綠色壁壘”，政府正在采取各種各樣的措施。以出口食品為例，國家質量監督局，檢驗檢疫控制部門發布新的規則，要求所有出口的蔬菜和茶葉必須來自于在檢驗檢疫控制局按照法定程序登記注冊的種植園。也就是說，從2006年1月1日起，所有出口到歐盟和日本的茶葉必須符合上述要求。所有的茶葉出口商必須在2008年1月1日起與該規則保持一致，無論出口的目的地是哪里。出口到敏感國家和地區的蔬菜也必須從2006年1月1日起與該規則保持一致，敏感地區包括日本、韓國、新加坡；并且所有蔬菜出口商必須從2010年1月1日起與該規則保持一致。這樣做的目的是通過控制和管理已登記的種植園的生產過程來保障出口產品的質量。更進一步說，一項有意義的立法，《農業保護安全法》被頒布用來補充現存的是《食品衛生法》，《食品衛生法》沒有規制諸如種植和繁殖等農業活動，并且《產品質量法》只規范加工品和制造品，而不規制未加工的初級農產品。新法已經建立了一個實行農產品質量與安全標準的強制性制度。相關的政府部門將制定和監督這樣的標準并監督該標準的實施。農產品的銷售如果不能達到安全標準將會被禁止。新法還建立了一個防止農產品資源污染的管理體系。其他的控制機制是關于包裝和標簽要求、監督和檢查體系、風險評估和信息披露的。

過低的不嚴格的環境與安全標準不僅使中國的產品易受發達國家的“綠色壁壘”的攻擊，而且為損害工業的世界范圍的傾銷敞開大門。對于中國來說，克服“綠色壁壘”的一個最積極有效的方法是逐漸地將嚴格的“國際標準”納入到國內具有經濟與技術可行性的法律制度中，從而企業就會在生產、加工、包裝、儲存和消費后的最終處理的過程中更好地獲知他們需要遵守的強制性規定。獲知這些信息之后，中國的制造商就會學著加強他們的環境管理并且采用更清潔的技術和工序。這不僅有益于克服貿易的綠色壁壘，而且與中國的可持續發展戰略相一致。此外，中國應該更積極地參與國際標準的制定。有效地參與國際舞臺能夠將中國從一個傳統的標準接受者變成標準制定者，從而發展中國家的喜好和關注點也會被國際標準所考慮，在國際標準中有所體現。隨著中國國內的環境標準與國際標準的差距逐漸減小，“綠色壁壘”對中國出口貿易的影響也會逐漸減小。

（二）強化國內生物標簽計劃

首先，生產者和消費者對生物標簽計劃認識很膚淺。以紡織品部門為例，在中國的7萬多紡織品生產工廠中，只有17家工廠取得“綠色認證”，該認證允許他們的產品免于嚴格的出口監察，以環境保護為目標的國際化ISO14000認證體系，幾乎包括了從生產、包裝到運輸以及產品的儲存的所有過程，該認證體系被認為是克服“綠色壁壘”的世界性護照。但是，大多數中國企業還沒有全面認識到該認證體系的價值。了解決認識低下的問題，國家應該通過電視、廣播系統、報紙、網絡讓生產者和普通大眾了解更多的信息。對環境有益的帶有生物標簽的產品應該被大力提倡來增強他們的市場透明度。公眾對生物標簽了解的越深入，他們越愿意接受、支持并購買帶有標簽的產品。

其次，生物標簽應該提供包括人類健康和安全在內的有關環境因素的準確的、另人信服的信息，但是偽造的或具有誤導性的“綠色”產品在中國大量存在著。一份政府調查顯示：在上海和廣東250個宣稱對環境有益的產品中，89.6%是假的。有機食品工業也存在相同的情況。對市場的不嚴格管理已經導致一些假的有機食物向消費者進行銷售。這種對生物標簽的濫用不僅破壞了符合綠色生產標準的生產者的利益（這些生產者進行相對昂貴的投資卻得不到對等的經濟回報）；而且嚴重破壞了消費者對生物標簽的信心。加強認證機制是十分必要的，這樣能保證認證或標簽的發行，也能保證認證和標簽的使用符合嚴格有效的規制。

第三，為了提倡可持續生產方法及過程，生物標簽計劃必須是可信的、透明的、能由生產者證實的。盡管有機農業提高了農產品的質量，從而提高了中國的農產品在國際市場上的競爭力，不足的規制以及缺乏統一的標準仍然制約著有機食品工業的發展。為了解決這個問題，國家鑒定及證明監督管理委員會和商務部聯合頒布《有關綠色市場認證管理的規定》，目的在于完善綠色生產認證和標簽體系。但是，現存的各種認證以及標簽計劃似乎使加工商、出口商以及消費者感到混亂。有必要完善許多不同的生物標簽計劃使之達到合作甚至統一，這些計劃由不同的政府機構管理，諸如國家環保局、國家鑒定及認證監督和管理委員會以及農業部。例如，由于對“零污染農產品”、“綠色產品”以及“有機產品”存在不同的檢測、檢查和鑒定體系，農產品和食品的鑒定存在混亂的情況。由于存在多重的一致的評估和認證標簽標準的矛盾已經產生混淆并增加了成本。有必要頒布生物標簽法來促使中國生物標簽計劃規制和管理的統一性。國內生物標簽計劃的融合也能促進同外國生物標簽的相互了解。

（三）發展中國的綠色包裝要求

目前，中國的法律對包裝要求有所規定，但是從工業遵守以及嚴格實行的角度來看，這種規定多是原則性的而不是具體的標準。由固體廢物部門（Solid Wastes）制定的《環境污染防止法》提倡在產品的設計和制造過程中采用清潔生產的思想，并且提倡應盡量減少由過度包裝引起的一般固體廢物。該法還規定產品應該使用易回收和處理的包裝材料，或者在環境中能夠被降解的材料。《促進清潔生產法》要求：產品的設計和包裝材料的生命周期中對人類健康和環境產生的影響也應該被考慮，并且應該優先使用那些無毒的、無害的、可以降解的以及可以回收的材料。該法還進一步要求企業對他們的產品進行合理包裝，減少包裝材料的過度使用和包裝廢物的產生。該法既沒有規定工業所應遵循的具體標準，也沒有規定實踐中不執行綠色包裝所應負的法律責任。在所有企業中強制執行綠色包裝要求，需要更加技術性的標準和可操作的控制機制，這樣可以消除重復和過多的包裝，并且能夠促進可回收的和可降解的包裝材料的使用。

三、結語

為了克服“綠色壁壘”，中國不僅需要中央以及地方政府、工業和貿易協會及私營企業的承諾和宣誓，而且需要普通大眾對環境有益產品的支持以及整個社會的行動。如果中國國內環境標準和計劃得到發展并升級到與國際標準和計劃相一致，如果中國的工業愿意接受更先進的技術和生產程序，如果一個更有效的信息分發機制被實行來保證所有當事方能夠很好地獲知世界上所有正在發展的新的環境措施，如果中國對國際標準制定的積極參與導致更多的國家標準反映發展中國家的價值觀和關注點，那么克服“綠色壁壘”將不再是一個永遠不能完成的使命。

參考文獻

[1]陳亞非：《中國食品標準需要與國際標準相一致入世對中國食品標準的影響》，《中國標準化》2004年第1期，第59頁

[2]UNEP， The Trade and Enviromental Effects of Ecolabels：Assessment and Response

[3]周正祥：《有關TBT協議對中國出口貿易影響的經驗研究》，《中國軟科學》2005年第4期，第75頁