縣級政改試驗正當其時

辛宇

2008年12月，胡錦濤總書記在紀念黨的十一屆三中全會召開30周年大會上發表講話時，以前所未有的警語提示全黨：“我們深刻認識到，黨的先進性和黨的執政地位都不是一勞永逸、一成不變的，過去先進不等于現在先進，現在先進不等于永遠先進；過去擁有不等于現在擁有，現在擁有不等于永遠擁有。”

在世界正處在大發展大變革大調整時期時，9月下旬，中共十七屆四中全會審議通過了《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，全會對當前矛盾的認識也使用了從未有過的重語。

而盡快建立縣級政治體制改革試驗區，已經成為解決當前主要矛盾的當務之急。

特區失語

如果說，我國經濟體制改革的大面積推廣和大范圍成功，直接得益于深圳等經濟特區和10多個沿海開放城市；那么，我們這些年政治體制改革的滯后，也多由于始終沒有建立政治體制改革的特區或綜合試驗區。

30年前的改革開放，是靠危機推動的。因此，一開始就面對爭議，面臨風險。首先提議創辦深圳等4個經濟特區的中國經濟改革總設計師鄧小平，于深圳特區創立第五年之際來到深圳，在眼見為實的情況下，也不輕易表態。他離開深圳的第四天，于廣州在有關領導的再三懇求下，才提筆寫下“深圳的發展和經驗證明，我們建立經濟特區的政策是正確的”這樣一段話。

30年改革開放，走的是“突破在地方，規范在中央”之路：中央賦權于特區，特區敢闖殺血路，風險過后收效益，拷貝成功大面積。可以說，沒有特區的試驗，沒有特區的成功，就沒有特色理論的成熟，就沒有中國特色社會主義。

但是，深圳特區在經濟體制改革取得一定成績后，并未能及時深化政治體制改革。10多年前，就有不少人尖銳指出，深圳特區敢搶跑而不會領跑，有經濟建樓速度而無政治改革深度，自任仲夷后，深圳經改、政改“一手硬，一手軟”現象未見有更多的改觀。以這些年的輿論監督為例，名為“改革排頭兵”的深圳幾乎處處失語，出現市長許宗衡的腐敗落馬，也就不足為奇了。

盡快建立縣級政治體制改革試驗區，已經是深化改革的當務之急。

黨內民主框架

政治體制改革并非一定要以行政管理體制改革作為突破口。無論是大部制改革還是調整省、市、縣三級政府的層級權限，均不足以解決縣域發展需要與縣級政府權限不足的矛盾。

我國七大綜合配套改革試驗區，其改革試驗主要集中在行政權范圍內，不足以解決政治權力結構缺陷帶來的問題，且其并非在縣域范疇內進行，不具備普遍性。

政治體制改革應遵循黨內民主先行的原則，選擇縣級黨委進行黨委領導制度的改革，即對縣這一級進行改革黨內權力結構的試點。

首先，由該縣的黨代會選舉產生黨內的三個委員會（黨內原有的縣處級職數可不必增加）。一是縣委會（黨內決策機關），由15～21人組成，實行委員會制，縣委書記是會議的召集人也是縣委會成員中唯一的縣處級干部，但他的一票與其他委員的一票無異。因此，這時的縣委書記，也就真正具備了兼任縣人大主任的基本條件。二是執委會（黨內執行機關），由5～7人組成，實行首長負責制，由現任的縣委專職副書記擔任執委會書記，成員包括組織部長、宣傳部長、統戰部長、縣委辦公室主任。三是監委會（黨內監察機關），由5～7人組成，實行委員會制，縣紀委書記改稱監委會書記。

其次，黨代會閉會期間，由縣委會代行其職權，縣執委會和縣監委會向縣委會報告工作，并接受其監督。

最后，縣監委可以對黨內專門的執行機關——縣執委進行到位并有效的監督，同樣縣執委也可對黨內專門的監督機關——縣監委進行到位、有效的制衡。

在縣級黨委進行改革黨內權力結構的試點，既符合黨的十六大、十七大提出的擴大在市縣開展黨代會常任制試點的要求，也能有效推進黨代會常任制的試點工作。

但黨代會常任制不能蛻變為黨代表常任制，也不能長期止步于黨代表任期制。前者除了費錢，難有進展；后者除了耗時，難有成效。從1956年黨的八大就開始的黨代會常任制，迄今已過半個世紀，即使從1988年中組部在全國選擇的12個試點縣市算起，也有21年。經歷如此長的時間，黨代會常任制卻沒有實質性的突破，關鍵就在于既沒想到要建立一個“黨內的國會”（毛澤東語），也沒想到要借助黨代會常任制真正解決黨內權力過分集中這一“總病根”（鄧小平語）。

要鼓勵各地的黨代會常任制試點進行有效突破。如改革權力結構，改革選舉方式，改革輿論監督，改革問責制度等，既可以是單項改革的突破，也可以是綜合改革的突破。

不過改革路徑試點難度大。一是由于縣委沒能先行改革，自身建設和公信力將難以及時得到提高；二是通過人民民主來推動黨內民主，這種被動式的路徑選擇，將挑戰縣級黨委的領導能力；三是黨政一體，交叉任職，將加劇黨政不分和以黨代政的現象。

黨的十一屆三中全會對30年改革開放的影響力，功績有三：一是對黨內權力進行了分解，重建中央紀委（集體分權）；二是在黨的生活和國家政治生活中加強了民主（個人限權）；三是實現了全黨工作重點轉移。很多人只從工作層面解讀，因而對前兩大功績評價嚴重不足。其實30年來，我們一直受惠于前兩項重大改革舉措。當前存在的突出問題，也正在于沒有及時深化前兩項改革。所以，黨的領導制度，主要是黨內權力結構的改革應當通過縣這一級的試點先行。在此基礎上，再推進行政管理體制改革，則會事半而功倍。否則，將欲速而不達。

政改“三分”

我國政治體制改革，可用“三分”來概括：

第一步，黨內分權。主要是改革黨內沿襲已久的“議行合一”領導體制，分設承擔決策、執行、監督職能的三個委員會，從分解權力人手，使黨內民主能夠依靠權力結構合理而存在，并能夠依靠權力配置科學而發展。

第二步，黨政分工。主要是改革“黨政不分”、“以黨代政”的現象，從不交叉設置機構、不交叉任職入手，使黨委工作與政府工作有較為明確的分解。

第三步，黨政分開。主要是黨的組織和領導要聚精會神管黨，切實加強黨的政治、思想、組織領導；并通過推薦黨的重要干部參與政府選舉，在政府中發揮重要作用，全力以赴抓好施政，把向黨負責和向人民群眾負責的一致性落到實處，實現責任政府、有限政府、廉價政府的目標。（作者系知名反腐專家）

編輯 王何畏 美編 黃靜