聯邦制與中國統一問題的歷史回顧和現實分析

王英津

內容提要 中國近代史上的聯邦制主張及其實踐的失敗，表明聯邦制在當時缺乏可行性；早期中國共產黨由主張聯邦制到放棄聯邦制的轉變，也表明中共黨人對聯邦制及中國國情的認識不斷深化；當代臺灣學者所提出的運用聯邦制來實現海峽兩岸統一的主張，仍不具有可行性。

關鍵詞 聯邦制 國家結構形式 中國 統一

〔中圖分類號〕D618；D621 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2009)02-0056-07

聯邦制思潮自20世紀初傳入中國以來，迄今已有一個世紀。在這期間，不斷有人主張用它來解決中國的國家統一問題，特別是當今仍有個別臺灣學者主張用它來實現兩岸統一。那么，聯邦制模式在中國的國家統一問題上究竟有沒有可行性？為此，筆者從政治學的分析視角，結合歷史和現實兩個方面來對此做進一步探討。

一、中國近代史上的聯邦制主張及其實踐的失敗

在中國建立聯邦制的構想并非始于今日，可以說已有一個世紀的歷史了，特別是從清朝末年到中華人民共和國成立前的半個世紀中，幾乎各種重要政治力量的代表人物都提出過實行聯邦制的主張。戊戌變法前后，陳寶箴被授湖南巡撫，與署理按察使黃遵憲“勵行新政”，試圖通過在湖南建立地方自治政權，繼而向全國推廣，最終建立聯邦制，以取代傳統的專制主義中央集權統治。近代史上最早也較系統地論述在中國建立聯邦制的思想家是黃遵憲，而非如有些論著所稱是梁啟超或孫中山。1902年黃遵憲在給梁啟超的信中首次提出了在中國建立聯邦制的構想，其具體方案是：“‘取租稅訟獄警察之權，分之于四方百姓，欲取學校、武備、交通之權，歸之于中央政府，于古今之督撫、藩臬等官，以分巡道為地方大吏，其職在行政而不許議政。上自朝廷下至府縣，咸設民選議院為出治之所。而又將二十一行省分劃為五大部，各設總督，其體制如澳洲、加拿大總督。中央政府權如英主、共統轄本國五大部，如德意志之統率日耳曼全部，如合眾國統領之統轄美利堅聯邦，如此則‘內安民生，外聯與國，或亦足以自主”(注:鄭海麟：《黃遵憲與近代中國》，生活?讀書?新知三聯書店出版社,1988年，第429頁。)。從以上制度設計來看，黃遵憲的聯邦中國構想吸收了日本的地方自治政制、英國（含當時獨屬英國管轄的澳洲、加拿大等英聯邦國家）的英聯邦統制，在中央與地方的關系方面，則參照美國的垂直統合模式，即允許地方政府有治權而無主權，但地方政府的治權來自地方百姓的授予，而不是來自中央政府的授予，這是民主政制與專制政制（中央集權制）的最本質的區別。中央政府專責涉及國家主權的國防、外交及電信、交通運輸等事務。黃遵憲的聯邦中國構想，不管其是否可行，在當時的歷史條件下，無疑具有進步意義。

1911年，辛亥革命雖然結束了滿清帝制，建立了“中華民國”，但在推翻滿清的革命過程中，湖南、江西、云南、四川等十五個省及上海等一些大城市都先后爆發起義，宣布獨立，于是出現地方割據及各省權力互不統屬的局面。而當時的“中華民國”雖然在湖北武昌組成了軍政府，但并不是能夠統轄各省的中央政府，因此有人提議在中國實行統一的“聯邦政體”，將各省自行訂立的“咨議局章程”作為“省憲法”，在各省自治的基礎上，通過各省派代表集議制訂聯邦統一憲法，效法美國的制度建立聯邦制。在這一時期，孫中山的聯邦制主張最有代表性，他的建議如下：“中國于地理上分為二十二行省，加以三大屬地蒙古、西藏、新疆是也，其面積實較全歐為大。各省氣候不同，故人民之習慣性質亦各隨氣候而為差異。似此情勢，于政治上萬不宜于中央集權，倘用北美聯邦制度實最相宜，每省對于內政各有其完全自由，各負其整理統領之責；但于各省上建設一中央政府，專管軍事、外交、財政、則氣息自聯貫矣”。(注:孫中山：《孫中山全集》(第1卷)，中華書局，1981年，第561-562頁。)孫中山的聯邦中國構想，是參照了美國的垂直統合聯邦模式，即各省在內政上有一定的自主性，但代表主權的軍事、外交、財政則由各省聯合組織的中央政府專管，按照今天國際法上的觀點來說，聯邦成員僅僅具有內政管轄上的自主權，但沒有對外交往權，更不是國際法的主體，由聯邦成員組成的統一的中央政府，才能代表聯邦行使外交權和國防權、財政管理權，所以聯邦本身才形成一個統一的國際法主體。

辛亥革命后，中央政權數度更迭，而每一次的政權更迭都會引發對于聯邦制的新的關注。這種關注或是表現為對聯邦制的贊成，或是表現為對聯邦制的否定，再加上倡導聯邦制的政治人物在政治實踐中更多的只是把聯邦制當作政治斗爭的一種策略，當作抗衡獨裁統治的一種制度設計與安排，因而聯邦制始終只是一種政治主張，或只是政治批評的靶子。辛亥革命后的十多年里，政權更替仍在客觀上為聯邦制成為現實的國家結構形式提供了較多的機會，而聯邦制卻始終未能真正得以實行，再加上這一時期軍閥割據的加重，使得知識界開始從理論上思考聯邦制是否適合中國國情的問題。于是，戴季陶、章士釗、張東蓀等人率先發表文章，開始從理論上對聯邦制加以探討。與此同時，梁啟超等人加入了關于聯邦制的討論并以《大中華》雜志為陣地與張東蓀主編的《新中華》雜志就聯邦制問題展開了激烈的爭論。在中國是否應該實行聯邦制的問題上，爭論雙方的分歧主要表現為統一國家的建立與實行聯邦制的先后順序，中國的國情是否適于聯邦制，以及國家統一與聯邦制的關系等方面。（1）對于統一國家的建立與實行聯邦制的先后順序問題。反對者認為，世界上實行聯邦制的國家如美國、德國都是“先分后合”，即先有各邦，各邦又依據實際需要聯合起來，組成一個聯邦制國家，中國本來就是一個單一制國家，如實行聯邦制，就是“先合后分”，這一順序有悖于世界上聯邦制國家的形成路徑。主張者則認為，中國在武昌起義之后出現了各省分別宣布獨立的情況，如“合各省之機關以組織共和政府”，同樣是“由分而合”，與世界上的其他聯邦制國家是一樣的。（2）對于中國國情是否適于采取聯邦制的問題。反對者認為，中國文化落后，不具備實行聯邦制的社會基礎，如果在這種情況下推行聯邦制只會導致政治的不穩定，而主張者則認為，中國地域廣大，各個地方的情況千差萬別，只有聯邦制才能照顧到各地的具體情況，因地制宜地把本地政治搞好。（3）對于國家統一與聯邦制關系問題。反對者認為，中國只有傳播既有的統一外形才能在世界上保持大國形象，如果實行聯邦制則勢必造成“藩鎮割據”的局面。主張者則從中國的時局出發，認為實行單一制便是加強中央集權，為賣國的北洋政府大開方便之門；中國地域廣闊，只有先實行地方分權，培養人民之自治能力，建設好各省，爾后才能建設新中國，“惟真分權始能真統一”(注:轉引自徐矛：《中華民國政治制度史》，上海人民出版社，1997年，第433頁。)。

1920年前后，在既有爭論的基礎上，學者們不僅要研究中國是否宜于實行聯邦制，還將與聯邦制相關的其他問題也納入其研究范疇。于是，有關聯邦制與自治問題、聯邦制與憲法研究等方面的論文紛紛問世。《太平洋》雜志第三卷的“聯省自治專號”、《改造》雜志第三卷的“自治問題研究”與“聯邦問題研究”兩個專號以及《東方雜志》的“憲法研究專號”等刊載了大量的此類文章。如：楊端六的《時局問題之根本討論》、蔣百里的《同一湖談自治的一封信》、藍公武的《我的聯邦論》、章士釗的《造邦》、李劍農的《民國統一問題》、孫幾伊的《自治運動與聯邦》和《制憲問題的理論和實際》、寧協萬的《憲法應采聯省民主制》等等。應該說，中國資產階級知識分子關于聯邦制的這場爭論既沒有輸家，也沒有贏家。

②王麗萍：《聯邦制與世界秩序》，北京大學出版社,2000年，第183、184頁。)這是因為：第一，雙方強調的都是聯邦制中“分權”的一面，只是圍繞分權是利大于弊，還是弊大于利問題進行爭論，卻都忽略了聯邦制的本質是“合”而不是“分”，在“分權”的背后，隱藏著“集中”的本質。第二，在中國國情與聯邦制是否相宜的問題上，反對者認為中國文化落后，民智未開，因而不適應實行聯邦制。支持者則認為中國地域廣闊，各地情況迥異，因而應該采取聯邦制。這里，反對者對聯邦制的反對找錯了依據，支持者對聯邦制的支持則證據不足。第三，關于聯邦制與統一的關系問題，反對者認為聯邦制會導致“藩鎮割據”局面的形成，危害國家的統一。支持者認為聯邦制可以通過先分權于地方，培養人民的自治能力，建設好各省，進而建設好中國。雙方爭論的根據都是站不住腳的：反對者沒有認識到聯邦制所具有的整合國家的功能，而支持者顯然還缺乏對世界各聯邦制國家建國歷史的深入、細致的考察，因而沒有看到地方自治與實行聯邦制之間孰因孰果的真實聯系。

從總體上說，雖然這場爭論沒有能夠解決聯邦制在中國到底是否可行的問題，但這場爭論為如何解決中國社會問題、實現政治發展開辟了新的思維空間，雙方在爭論中所表現出來的對聯邦制和中國國情的可貴的探索精神，以及對聯邦制和中國國情的一些客觀、準確的認識，也成為日后相關討論和研究的重要依據和基礎。②

聯邦制在中國的最早實踐是發生于20世紀20年代的“聯省自治”運動。眾所周知，該運動發端于湖南，在1920年至1922年達到高潮，1923年后開始衰落。“聯省自治”運動在當時中國所引起的反響是巨大而強烈的。當時不同的力量對于“聯省自治”抱有不同的政治考慮和動機：以知識界、思想界精英為主體的社會名流主張“聯省自治”運動，是出于削弱北京政權的目的；而地方軍閥主張“聯省自治”運動，則是出于保存地盤，以抗衡中央政權的需要，聯邦制被看作是保存實力的護身符。很顯然，聯邦制在當時被各種政治力量當作成了一種政治斗爭的策略和手段。民國初年“聯省自治”運動是中國在政體變遷之際各種矛盾顯現和發展的一個后果，實行聯邦制對于抗衡當時的獨裁政治或許具有一些積極的意義，但是實行聯邦制的一個可能后果將是統一國家的分裂。在這個意義上，聯邦制最終沒有被實行是一種理性而明智的選擇。

二、早期中國共產黨的聯邦制構想及其思想改變

1922年7月，中國共產黨“二大”宣言中，第一次提出了對未來中國國家結構形式的設想。這個設想是：（1）統一中國本部（東三省在內）為真正民主共和國；（2）蒙古、西藏、回疆三部實行自治，成為民主自治邦；（3）用自由聯邦制，統一中國本部、蒙古、西藏、回疆，建立中華聯邦共和國。《中共中央文件選集》（1），中共中央黨校出版社,1989年，第99-117頁。)中國共產黨之所以把聯邦制作為未來中國的國家結構形式，一個重要的原因是年輕的中國共產黨是共產國際的一個支部，共產國際的聯邦制思想對中國共產黨產生了重要影響，又加之對中國少數民族問題的認識缺乏經驗。需要說明的是，中國共產黨所要建立的不是完全的聯邦，而是部分的聯邦，即統一的中國本部，與蒙古、西藏和回疆這三個自治邦建立聯邦。至于統一后的中國本部，中國共產黨不主張實行聯邦制。但是，中國共產黨認為，在軍閥混戰、割據的條件下，如果將與中國本部經濟生活不同的三個少數民族地區強行統一于中國本部，其結果只能帶來軍閥地盤的擴大而同時又嚴重損害這些地區民族自決自治的進步，這對中國本部的人民沒有絲毫的利益。所以，中國共產黨認為，我們既要反對割據式的聯省自治，也要反對大一統的武力統一。因而說，中國共產黨所提出的國家結構形式設想，完全是從民族自決的角度出發的，其目的是為了充分照顧和保障這些民族的利益。

由上可知，中國共產黨主張搞聯邦制與20世紀20年代“聯省自治”運動中有人主張的聯邦制有本質不同，前者是為國家的統一和民族的團結而主張聯邦制，后者是為分裂割據而主張聯邦制，更具體地講，中國共產黨完全是保障中國少數民族的民族自決、自治權利而提出聯邦制，因而在中國共產黨那里建立聯邦制不是目的，而是手段，中國共產黨要用聯邦制達到的目的是國家的統一和民族的團結。既然是一種手段，所以，當中國共產黨從中國國情出發找到另一種既能實現和保證國家統一，又能實現和保證民族自決權有效實現的新的政治形式——單一制時，中國共產黨就把聯邦制放棄了。

④林尚立：《當代中國政治形態研究》，天津人民出版社,2000年，第28、80頁。)如前所述，中國共產黨很早就提出了民族自治的主張，但是，這種自治是在聯邦內建立自由邦的自治。抗日戰爭爆發后，隨著形勢的變化，中國共產黨發現采行聯邦制很容易被敵對勢力利用來分裂中國。在這方面，當時偽“滿州國”的建立無疑給聯邦制主張敲響了警鐘。為了粉碎帝國主義和民族分裂主義試圖分裂中國的陰謀，中國共產黨關于民族自治的提法有所改變，轉向主要強調建立民族自治區。然而，中國共產黨最終放棄以保證民族自決權利為核心目的的聯邦制主張，是在1945年10月明確提出在內蒙古實行區域自治以后。從這時起，中國共產黨就從主張民族自決和建立聯邦制國家轉變到主張建立單一制國家，采取民族區域自治制度。張爾駒：《中國民族區域自治的理論和實踐》，中國社會科學出版社,1988年，第60頁。)1946年至1949年建國時，中國共產黨在承認各少數民族具有平等自治權利的基礎上，明確地把實行民族區域自治作為解決國內民族問題的基本政策。需要注意的是，中國共產黨此前盡管主張聯邦制，但從來沒有反對單一制；相反，認為中國的本部應實行單一制，而且單一制在制度精神上與中國共產黨傳統的組織和制度精神（即民主集中制）是相一致的。

中國共產黨經過這樣一個探索、實踐和再探索的歷史反復過程，終于在新中國誕生之前有了明確的模式，即實行以民族區域自治為基礎的單一制。但從現有的歷史資料來看，新中國成立前夕，毛澤東對中國國家結構最終采取什么形式，曾猶豫過，對在中國這樣統一的多民族國家內究竟實行聯邦制還是民族區域自治這個問題進行了反復權衡。當時，毛澤東征求了李維漢同志的意見。李維漢經過大量調查研究，分析了我國具體情況和蘇聯不同，主張不能照搬蘇聯的做法實行聯邦制，而應在少數民族聚居區，實行民族區域自治的政策和制度。毛澤東采納了這個建議。于是在1949年9月的《共同綱領》中，我們最終選擇了建立單一制下的民族區域自治制度。

促使中國共產黨最終放棄聯邦制而采行單一制的因素很多，但最重要的因素，卻是國內外敵對勢力對國家統一和民族團結所構成的威脅；中國共產黨在民族自治問題上改變策略也主要源于這個因素，對國家結構形式的最終確定也主要源于這個因素。對此，周恩來有非常精辟的解釋：“任何民族都是有自決權的，這是毫無疑問的事。但是今天帝國主義者又想分裂我們的西藏、臺灣甚至新疆，在這種情況下，我們希望各民族不要聽帝國主義者的挑撥。為了這一點，我們國家的名稱，叫中華人民共和國，而不叫聯邦。”(注:周恩來：《周恩來統一戰線文選》，人民出版社,1984年，第139-140頁。)由此，我們可以得出這樣的結論：新中國放棄聯邦制國家結構形式的選擇，從根本意義上講，是為了實現和保證國家的統一。④

三、當代臺灣學者在兩岸統一問題上的聯邦制主張及其不可行性

（一）臺灣學者的聯邦制主張

在聯邦制主張沉寂了七、八十年后，臺灣的部分學者又主張用聯邦制的架構來促成海峽兩岸的統一。概括近些年來在兩岸統一問題上的聯邦制主張，主要有以下兩個代表性的構想：

1．《中華聯邦憲草》對聯邦中國的設計

《中華聯邦憲草》的全名為《中華聯邦共和國憲法》（建議性草案），于1994年1月31日在美國舊金山由“聯邦中國憲法工作會議”定稿。在此之前的1993年夏天，美國21世紀中國基金會在夏威夷舉行過一場“中國統一模式和憲法結構學術討論會”(注:《臺灣聯合報》1994年4月27日。)，邀請海內外政法學者近20人參加。臺灣方面參加的學者包括胡佛、明居正、朱云漢；香港則有翁松燃、張鑫，海外方面則有吳元黎、趙穗生等。會議討論的結果即是這部《憲草》。根據《憲草》，“中華聯邦共和國為自由、民主、法治的聯邦共和國”，“聯邦共和國的主權屬于全體國民”。至于聯邦的組成單位，則包括自治邦、自治省、自治市和特別區。臺灣作為自治邦，其地位與內蒙、西藏、新疆、寧夏、廣西并列，與內地的“自治省”有別。香港、澳門則為“特別區”。上海、天津、北京三市為自治市，其余依制劃分為32個自治省。《憲草》對各“自治邦”給予自行制定憲法的權利，并有權以“中國某自治邦”的名義與外國締結非軍事性協定，有權決定參加各種國際組織、設立駐外代表機構，而“臺灣自治邦”則享有如下特別的權力：發行貨幣、簽發證照、簽證、設立終審法庭、財政獨立、免征聯邦稅、可維持武裝部隊、有權拒絕聯邦駐軍，以及航天、航空、海運、郵政、電信、知識產權等的管轄權。聯邦共和國總統由國會兩院（國民院與聯邦院）議員及各邦、省、市、區行政首長組成之選舉人團體選舉產生，每屆任期4年，連選得連任一次，總統當選人須在宣誓就職前退出政黨，總統頒布法律、發布命令須經國務院總理之附署；聯邦共和國設國務院為最高行政機關，設總理一人為機關首長，有主持國務會議、制定行政法規、發布決定和命令、向國會提出議案、統帥并指揮聯邦軍隊，任免聯邦官員等權利。聯邦的實際政務由總理負責，政體為內閣制；聯邦設置普通法院、上訴法院和最高法院，獨立行使司法權，各邦、省、市、區自行立法組織司法機關行使本邦、省、市、區之司法權，各邦、省、市、區應互相尊重司法管轄權。(注:

陳志奇：《臺灣兩岸關系實錄》(上冊)，臺灣兩岸關系研究中心出版,1993年，第328-344頁。)

2．陶百川的“二元合作聯邦”構想

1992年11月12日，時任臺灣“國策顧問”的陶百川在一次討論會上著重闡述了以“二元合作聯邦制”來統一中國的觀點。他強調統一的中國在自由、民主、均富三要素外尚須具備均權，意指中央與地方都應享有適當程度和幅度的權力，各取所需，各得其所。陶百川認為：“蘇聯之所以解體，便是因為聯邦政府過分侵占了加盟共和國的權力和利益，我國規劃統一，應以蘇聯為借鑒”。于是他提出“二元合作聯邦”的十項構想：（1）統一后，聯邦政府不派軍隊進駐臺灣，也不調走臺灣的軍隊，臺灣可以向外國購買并自制武器，以維持自衛兵力。（2）統一后，臺灣可保持其經濟和社會制度，生活方式和黨政軍特有各項組織。（3）統一后，臺灣可在一個中國的原則下行使外交權，包括參加國際組織，并與他國簽訂經貿協定和處理領事業務。（4）統一后臺灣將有獨立的立法權，在不違背聯邦憲法的原則下，可制定自己的法律，作為管理臺灣的基礎。（5）統一后，臺灣將有獨立的司法權和司法機關。大陸的法律規章不適用于臺灣；臺灣的最高法院擁有最終審判權，不必上訴到聯邦最高法院。（6）統一后，臺灣可用青天白日滿地紅的旗幟，并用“中華”或“中國”（China）的稱號；如果將來另定新國號和國旗，則應一體使用。（7）統一后，聯邦政府設兩院制的聯邦國會，它的上議院由各省議會選派代表二人參加組成，下議院議員則由各省人民普選產生。（8）統一后的聯邦政府設憲法法院，享有聯邦及各省法律之審查權，其法官人選須得聯邦上議院的同意。（9）聯邦與各省如有爭執，應以和平方式協調解決，不得使用武力。其爭執如涉及憲法或法律者由憲法法院判決之。（10）各省得經省民直接投票決定退出聯邦，但其投票須由聯邦政府派員監察。(注:陳志奇：《臺灣兩岸關系實錄》(下冊)，臺灣兩岸關系研究中心出版，1993年，第53-58頁。)簡言之，陶先生的“二元合作聯邦”，突出的是“統中有獨，獨中有統”，基本上是企圖借助于邦聯作為過渡安排最終以聯邦制實現兩岸統一的思路。

（二）聯邦制模式在兩岸統一問題上的不可行性

聯邦制模式究竟能否適于兩岸統一？為深入探討這一問題，筆者現將海峽兩岸建構聯邦制的所有模式類型設計出來，逐一分析。對于大陸方面和臺灣方面來說，通過聯邦制實現兩岸統一無非有兩種模式類型，我們為了研究的方便起見，分別將它們稱之為模式A和模式B。

1、模式A

（1）模式特點。是將大陸現有的省級地方行政區域與臺灣地區都變成地位平行的聯邦成員單位，或者將目前中國所有的省級行政單位（包括臺灣）重組，再分成若干個聯邦成員單位，然后共組聯邦中央政府。

（2）可行性分析。模式A將從根本上改變中國現行的國家結構形式，將使中國現有的中央與地方關系的性質發生變化。從這種模式可能產生的結果來看，該模式缺乏可行性。這是因為：第一，提高了維護國家統一的成本。聯邦制具有比單一制更大的包容性，所以聯邦制所提供的制度框架通常比單一制所提供的制度框架更易于實現國家統一，但不容否認的是，聯邦制不利于維護國家統一，因為聯邦制因主權行使權的縱向分享而有一個重要的缺點，那就是它使政府弱化，正如托克維爾在考察美國聯邦制時所指出：“一切聯邦制國家所依據的原則，是把主權分成兩部分。立法者們把這種劃分規定得不夠明確，但他們只能在表述上使劃分含混于一時，而不能永遠這樣下去，另外，被劃分的主權永遠比完整的主權軟弱”

④〔法〕托克維爾：《論美國的民主》，商務印書館,1996年，第186-187、186頁。)。戴雪(Dicey)從憲法和法律的角度也得出同樣的看法。他說：“聯邦制憲法與單一制憲法相比，它產生的是一個弱化的政府……一個真正的聯邦政府是基于權力劃分而形成的，這就意味著政治家要為平衡聯盟內一個州和另一州的關系作出不斷的努力”〔英〕戴雪：《英憲精義》，雷賓南譯，中國法制出版社,2001年，第58頁。)。盡管現在世界上各聯邦制國家都有中央集權的傾向，但是整個政府體系對社會的作用還是弱化的。在政府控制社會的能力弱化的情況下，聯邦國家內的民族分裂主義和地區分離主義就會抬頭，國家就面臨著解體的危險。要想維護國家統一而避免國家再度分裂或解體，維護國家統一的成本必然會大幅度地提高。第二次世界大戰后擔任過中華民國司法部顧問的美國法學家龐德(Roscoe Pound)曾就當時中國推行憲政和聯邦制問題提出過一些警告。他說，如果一個國家面臨野心勃勃的強大鄰國的壓力和威脅時，純粹的聯邦制是難以存續的。因為這時中央集權比聯邦制更有效率來應付危機狀態。(注:Roscoe Pound, The Chinese Constitution, New York University Law Quarterly Review 22, 1947年，第214-219頁。)當今的中國雖然不再直接面臨外部的軍事威脅，但周邊的國際局勢也時常會對中國國內中央與地方關系產生重要影響，進而會影響到中國的穩定和統一。這樣一來，勢必會提高我們維護國家統一的成本。第二，中國目前尚不具備通過聯邦制統一中國的政治條件。“聯邦制無論做什么都有一套復雜的理論。這套理論的運用，要求被統治者每天都得運用他們對這套理論具有的知識”。“在這樣的政府中，一切事情都要經過反復協議和復雜的手續，只有長期以來慣于自治和政治知識普及到社會下層的民族，才適于采用這套辦法”。在美國實行聯邦制以后，墨西哥也于1824年通過了一部聯邦制憲法，但其結果至少在整個19世紀不太理想，正如托克維爾所言，“墨西哥人希望實行聯邦制，于是他們把他們的鄰居英裔美國人的聯邦憲法作為藍本，并幾乎全部照抄了過來。但是，他們只是抄來了憲法的條文，而無法同時把給予憲法以生命的精神移植過來。因此，他們的雙重政府的車輪便時停時轉。各州的主權和聯邦的主權時常超越憲法為它們規定的范圍，所以雙方總是沖突”④。墨西哥的聯邦制到20世紀30年代之后才逐步成熟起來。墨西哥的早期聯邦制實踐向我們昭示：聯邦制的成功運作需要有一個成熟的政治生態環境。像中國這樣有幾千年中央集權制傳統的國家，即使為實現國家統一而人為地去構建一個聯邦制，那么，這樣的聯邦制與西方那種經過幾百年的人文整合和歷史演進，在法治和民主的追求中所形成的內生型“聯邦制”相比較，也只能屬于“外生型”聯邦制。在這樣聯邦制下，國民缺乏聯邦主義意識，因沒有得到過聯邦制下政治訓練而缺乏聯邦政治的操作技巧，從而很容易導致國民政治心理的錯位。換言之，中國目前不具備通過聯邦制去實現國家統一的應具要素。在這種情況下，單單為了國家統一而不考慮其他要素，人為地去移植聯邦制，它也很難在中國扎根開花，即使能夠扎根開花，從移植到扎根開花的這個過程也會相當的漫長。在這個過程中，理念沖突，制度碰撞，極易引發政治和社會不穩定，加之，這個過程與我國的社會轉型過程相重疊，這就更增加了不穩定的可能性。而與此同時，用聯邦制統一后的中國，一方面由于制度本身的原因必然會造成中央權威的部分流失，這是因為在聯邦制的結構中，其主權行使權是由聯邦中央政府和聯邦成員政府分享的；另一方面聯邦制的生成條件非常復雜，對于這種“外生型”的聯邦制來說，其聯邦中央政府的權威一時很難形成，即使能夠形成，其維持也比單一制更復雜、更困難。在這一點上，它與“內生型”聯邦制會自然生成法理型中央權威是不一樣的。如果這樣，便使得中央政府控制社會的能力大大減弱，一旦出現政治或社會的動蕩，中央政府則難以駕馭局勢，到那時，中國很可能不是統一了，而是四分五裂了。由于以上兩方面的原因，大陸方面不宜做出模式A的選擇，至少在體制轉型時期不宜采用這種模式來實現兩岸統一。

另外，從臺灣方面來講，也可能因自己被當作與其他省級行政單位平行的一個聯邦成員單位而拒絕接受。

（二）模式B

（1）模式特點。將大陸與臺灣作為法律上對等的兩個聯邦成員實體，共組聯邦中央政府。在整個聯邦中國內，只有大陸和臺灣兩個成員單位。

（2）可行性分析。該模式也不具有可行性，這除了由于模式A不可行的原因同樣適用于該模式之外，還因為該模式反映的關系雖然對等，但不對稱。這就從根本上影響了該模式的可行性，因為根據一般的聯邦組成原理，組成聯邦的各成員單位之間在土地面積和人口上應盡可能是大致的平衡，否則，其最終結果是難以想象的。因為一般來說，土地和人口均占優勢的成員，也將有更多的經濟資源，因而，它可能會尋求對力量薄弱的小的成員的控制。如果真出現這種情況，那將是非常糟糕的。但是，各成員之間在土地面積和人口上有著完全的平等，在現實中是不可能的，任何一個聯邦，其成員單位間均會有實力大小的差別，美國和印度的事實就是一個有力的說明，因為在它們那邊有非常大的州（邦），也有非常小的州（邦）。但是，“最主要的是，不應有任何一個邦比其余各邦強大到能有力量對抗許多個邦聯合在一起的力量。假如有這樣一個邦，而且是唯一的一個，它堅持要控制共同的討論；假如有兩個這樣的邦，在它們意見一致時那將是無法抵抗的；而一旦它們意見不一致，一切將取決于它們之間的權力斗爭”(注:〔英〕密爾：《代議制政府》商務印書館,1982年，第231-232頁。)。20世紀80年代，從事聯邦制研究的學者里克（William H. Riker）和萊姆科（Jonathan Lemco）從聯邦制的結構入手，對聯邦制的結構與穩定性的關系進行了量化分析。他們認為，聯邦制的結構應該包括五個方面：第一，是否存在一個特別大的成員單位；第二，成員單位數目的多少；第三，是否存在表現為語言差別的文化或種族分散，尤其是語言差別構成地區性的區別；第四，聯邦的富裕程度；第五，聯邦及其成員單位的政治自由度。(注:William H.Riker and Jonathan Lemco ,The relation between Structure and Stability in Federal Governments, in Riker ,ed.,The Development of American Federalism ,Kluwer Academic Publishers ,1987年,第113-129頁。)他們考察了從1798年到研究時為止存在著或存在的40個聯邦，范圍覆蓋了整個世界。他們的分析結果表明，成員單位少和特大規模的成員單位的存在是聯邦的真正危險，而語言差異、貧富程度以及政治自由壓抑與穩定性之間都不存在較大的相關性。大陸與臺灣之間無論在自然資源還是社會資源方面都存在著高度的差異性，由二者組成的聯邦必然是一個高度非均衡的聯邦。因此，即使兩岸以聯邦制的方式實現了統一，這個統一后的聯邦也會因同時具備了導致聯邦不穩定的兩個因素而從一開始就注定了失敗的命運，最終導致聯邦解體。另外，該模式中聯邦成員單位的構成數目僅有這兩個也影響了該模式的可行性，至今尚未發現世界上存在著僅有兩個聯邦成員單位的聯邦制國家。分析至此，筆者認為，這種聯邦制模式也缺乏可行性。

作者單位：中國人民大學國際關系學院

責任編輯：劉之靜